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最高法院國家賠償法保護法益學術座談會新聞稿(112-行07)

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       最高法院民國112年10月31日(星期二)上午舉辦國家賠償法保護法益學術座談會,由台灣法律人雜誌協辦,邀請司法院詹森林大法官、臺灣大學法律學院陳聰富教授、東吳大學法學院林三欽教授擔任報告人,中興大學法律專業學院李惠宗教授、政治大學法學院詹鎮榮教授、中央研究院法律學研究所黃松茂助研究員、台灣法律人雜誌林坤賢社長、最高法院鄭純惠法官、王本源法官擔任與談人,司法院陳忠五大法官、臺灣高等法院高金枝院長、台灣法律人雜誌創辦人黃帥升律師、當代法律雜誌社長王晨桓律師、臺北大學法律學院李榮耕教授、臺灣高等法院、臺灣高等法院臺中分院及高雄分院庭長、法官等先進共襄盛舉。   

       高孟焄院長引言表示:最高法院民事大法庭111年度台上大字第1706號裁定的做成是因為國家賠償法第2條第2項前段保護之法益僅限於自由與權利,不包括利益(含學說上所稱之純粹經濟上損失),但於公務員執行職務行使公權力,故意為違法行為,導致人民受有純粹經濟上損失時,人民得否依國家賠償法第2條第2項規定請求國家賠償,大法庭在討論時存有不同論點,有認為國家賠償法係立法者依據憲法第24條所制定,該法第2條第2項保護之法益限於自由與權利,為立法政策上之考量,法條文義無法導出如同民法第184條三種侵權行為類型的解釋;相反見解則認為,國家賠償法既是依憲法所制定,保護法益應以憲法所保護之法益來做解釋;亦有認為國家賠償法為公法,參照釋字第469號解釋,保護法益的範圍應從「保護規範理論」謀求解決。因國家賠償法案件與日遽增,不同觀點不僅會影響國家賠償法之保護範圍,亦會造成裁判見解歧異,本件大法庭裁定雖然打破純粹經濟上損失不受國家賠償法保護的限制,但國家賠償法保護法益的範圍究竟有多大,立論基礎為何,實值進一步討論與研究。

      詹森林大法官認為國家賠償法雖然是依據憲法第24條所制定,但立法當時未有純粹經濟上損失之概念,故不應用當時的立法來拘束現在的法條解釋適用;此外,民法第186條第1項前段之修正,無涉國家賠償法保護之法益,故不必執著於國家賠償法第2條未配合修正,而將該條規定保護之法益現縮於「權利」,不及於「利益」;再者,民法第184條第1項前段之「權利」與國家賠償法第2條之「權利」,內涵並不相同,但舉輕明重,國家賠償責任保護法益之範圍,不應少於民事侵權責任,民事侵權責任既及於「利益」,國家賠償責任之保護法益自然相同,從而認為國家賠償法第2條第2項保護之法益,不應侷限於法條文義,認為僅限於「權利」,依立法目的,應及於「利益」,從而及於「純粹經濟上損失」。對於本件大法庭裁定未觸及之國家賠償法第2條第2項是否亦可適用於公務員執行職務時,因過失導致人民受純粹經濟上損失之情形,詹大法官認為,從「保護規範理論」來看,公務員依法行政之「法」包含法律及命令,若該損失係公務員執行職務違反保護特定人民免受特定純粹經濟上損失之法律所致者,國家亦應負賠償責任。最後,詹大法官肯認本件大法庭裁定不拘泥於國家賠償法第2條第2項之文義,以該法基於憲法第24條保障人民不因公務員執行職務而受不法侵害之立法目的為依歸,並與民法侵權行為進行利益衡量,認為公務員故意違背對於第三人應執行之職務,或執行職務行使公權力時,故意以背於善良風俗方法,侵害人民之利益者,應依國家賠償法第2條第2項負國家賠償責任,充分展現「法律解釋,始於條文之文義,終於立法之目的」,深值贊同。

       陳聰富教授從比較法之觀點,舉英國法、德國法、法國法對於純粹經濟上損失之基本立場及國家賠償法制進行論述,省思我國法律就此議題應如何處理為佳,陳教授認為無論從英國法、法國法或德國法,就純粹經濟上損失之賠償責任,對於私人間侵權責任與國家賠償責任,並未採取差別待遇,而適用同一規則與統一的賠償範圍,本件大法庭裁定採取國家賠償法保護之法益範圍,與民法規定一致,符合各國法制發展,然最高法院民事大法庭將純粹經濟上損失之國家賠償,限於公務員故意侵權行為,及故意以背於善良風俗之方法侵害人民之利益,固有所據,但就公務員違反保護他人之法律,且該法律所保護之法益及於純粹經濟上損失之賠償時,大法庭之意見似應補充,使人民得以請求國家賠償。此外,陳教授認為,我國國家賠償法第2條第2項承襲德國基本法第34條,解釋適用係以德國民法第839條之公務員責任為基礎,再參酌德國民法第823條及第826條,解釋純粹經濟上損失之賠償責任。因此,在解釋國家賠償法第2條第2項規定時,應比照此種法律適用方式,始得貫徹民法侵權責任之規範體系。最高法院民事大法庭將純粹經濟上損失之國家賠償,限於公務員故意以背於善良風俗之方法侵害人民之利益,所稱「故意」及「背於善良風俗之方法」,為適度擴大純粹經濟上損失之賠償範圍,應參考德國法之發展,採取擴大解釋的立場,尤其就「故意」之要件,不應與民法第184條第1項前段之「故意」同視,而應包含直接故意、間接故意及重大過失之情形,如此,始不至於過度限縮侵權行為法之適用範圍,導致被害人之純粹經濟上損失求償無門。

       林三欽教授則認為民法上「純粹經濟上損失」之案件類型,若發生在國家賠償法的範疇,有不同解決取徑可循,可透過「公法上權利」理論,作為判斷可否請求國家賠償之標準。因國家賠償責任與民法侵權行為責任不同,國家賠償事件之加害者為得行使公權力之行政機關,可能侵害人民權利之標的或事件態樣,遠較私人間相互侵權事件來得多樣與複雜,且民法上權利與義務係相映而生,公法上權利義務具有不對稱性,在大法官作成釋字第469號解釋,採取探求法規範保護目的之方式來判斷公法上權利之有無後,林教授認為國家賠償法第2條第2項僅規定「公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害人民權利時,國家應負賠償責任」,似乎並無意識要處理純粹經濟上損失之問題,但透過權利概念的從寬認定,其實原本被認為非純粹經濟上損失之案件,都可以因為權利概念的擴張解釋而被納入,並舉最高法院111年度台上字第631號、107年度台上字第2382號、105年度台上字第401號等案件事實為例,當人民因國家機關應負責之事由蒙受財產上損失時,可藉由「保護規範理論」、「基本權理論」等公法上權利理論,確認人民在個案中除受有財產損害外,是否同時有公法上權利被侵害,如有,且二者具有因果關聯,人民即可藉由請求國家賠償以填補該損害;反之,若個案中人民不具公法上權利地位,則此項損失無從轉由國家承受。因此,林教授認為,與其歸類為純粹經濟上損失,不如導向「保護規範理論」的探求,思索各該公務員在個案中所承擔之義務到底是怎樣的性質,如公務員違背職務義務,侵害人民公法上之權利地位,即可認為人民有公法上權利之存在,而可請求國家賠償,而無須動用到民法上「純粹經濟上損失」之概念。

       鄭純惠法官與談時首先說明大法庭僅能就提案之法律爭議,以裁定裁判之,且大法庭裁定僅為中間裁定,實體問題仍由提案庭作進一步的裁判。本件大法庭裁定因受限於提案之基礎事實,必須以第二審判決確定之事實,適用法規,表示法律意見,故無法直接從公法的觀點探討公務員之行為是否算是執行職務,也因此未能觸及公務員執行職務因過失導致人民受有純粹經濟上損失,可否請求國家賠償等問題。且大法庭裁定僅對提案庭提交之個案及將來相同事實之案件具有拘束力,就超出個案事實之爭議問題,即便大法庭裁定有論述,亦僅為旁論,不具拘束力。並說明本件二審臺灣高等法院臺中分院110年度重上國更三字第4號判決係援引最高法院110年度台上字第1114號判決意旨,認為國家賠償法第2條第2項所保護之法益,不及於權利以外之利益,特別是學說上所稱之純粹經濟上損失。至於鄉公所當時執行鄉有聯外道路拓寬工程,可否算是執行職務,基本上不在本件提案範圍內,且因提案庭提交之法律爭議係針對國家賠償法第2條第2項前段,且限定在故意,故大法庭裁定不會論及過失的情形。關於國家賠償法第5條責任成立要件之解釋,如何適用民法之問題,鄭法官認為在「故意」之情形,無論是適用公法、法律效果準用或直接適用民法第184條第1項前段,抑或採否定說(即以損害與不法行為間有無相當因果關係為判斷標準,與該損害是否屬純粹經濟上損失無關),結論均相同;但是在「過失」的情形,可能就會產生疑義,如果採取保護他人之法律與保護規範理論實質相同,或採保護規範理論較保護他人法律更廣之觀點,將來當事人主張公務員執行職務有過失時,是否應適用民法第184條第2項規定?如果答案為肯定,就會變成推定過失責任,舉證責任因而轉換。鄭法官認為現行請求國家賠償事件,採訴訟二元制,但國家賠償法修正草案明白表示國家賠償事件為公法事件,且要求民事庭法官應適用行政程序法,且應依職權調查證據,將來恐致生更大爭議。

       李惠宗教授則從法學方法論的觀點來談論國家賠償法上侵權之標的,對於本件大法庭裁定從法解釋論出發,透過法律漏洞的填補,在國家賠償法未有修正的情形下,擴大國家侵權行為的標的,其表示同意,但認為方法論上宜更為細緻,本件裁定方法論上似乎傾向採取明顯漏洞填補,但文字中又未顯示出來,無法看出究係明顯漏洞之填補抑或隱藏漏洞之填補,方法論上似不夠精確;裁定理由中「基於法律政策上之價值判斷與利益衡量」之用語,又屬立法論之議題,亦可能招致誤解。李教授另從體系正義的角度出發,認為依本件大法庭裁定之結果,私法的侵權行為與國家侵權行為責任趨於一致,符合「體系正義」的精神,但可進一步思考,國家侵權行為與私法的侵權行為責任,是否應相同,皆屬過失責任?抑或國家責任之要求應更為嚴格?但此非舉輕明重或舉重明輕之問題,而係不同種類之侵害。

       詹鎮榮教授支持3位報告人的結論,也同意本件大法庭裁定之主文,並從憲法高度就此議題提出其看法,其認為國家賠償法第2條第2項規定所稱之自由或權利,在憲法上之理解,應可與「人民基本權」之概念同義,如此其意義就會比民事法來得廣,也會比「保護規範理論」規範的權益來得廣,解釋上應可認知係保障人民任何種類之基本權,不受公務員執行職務行使公權力之不法侵害,且此基本權之內涵包含「權利」與「利益」。此外,其雖瞭解大法庭的操作模式繫於提案庭提交之個案,只是如果通案式的思考國賠要件,國家賠償法第2條第2項前段所定公務員積極執行職務之國家賠償責任,有特殊之要件規定,侵害手段關注於公權力之行使,主觀歸責要件包括故意或過失,至於手段是否違背公序良俗,則非國家賠償法上損害賠償要件是否該當所應審酌之要素。因此,詹教授認為,原告廠商之契約自由與營業自由縱使在民法上被理解為純粹經濟上損失或純粹財產上損失,而被劃歸於利益之範疇,然就基本權保障之角度而言,其確屬具有憲法保障位階之自由權,且有明確之保障內涵,而憲法人權條款之規定,旨在拘束國家公權力行為,避免恣意侵害人民權益,國家賠償法之制定既是在確保公務員執行職務行使公權力之合法性,人民基本權若因公務員違法之職務行為造成損害,兩者間具因果關係,即應肯認人民享有損害賠償請求權。

       黃松茂助研究員則認為本件大法庭裁定所涉事實,鄉公所鄉長及執行秘書是否存在違反職務之行為,非無疑問,若該二人並非執行職務,即不該當國家賠償法第2條第2項之要件,且因該二人並非執行職務,從而亦無民法第186條之適用,不成立公務員侵權責任,如此,本件大法庭裁定主文所揭示之法律見解與基礎事實間即欠缺內在關聯。退步言,縱本件基礎事實該當於執行職務,主文所揭示之法律見解亦有待斟酌,所謂「故意以違背善良風俗之方法,侵害人民之利益」,逸脫國家賠償法第2條第2項之意見,是否違反善良風俗並非必要,亦與行使公權力執行職務無關。本件大法庭裁定或許是認為民法侵權責任就利益之保護至少尚有第184條第1項後段「故意以背於善良風俗之方法加損害於他人」,國家賠償法第2條第2項之主觀要件既包含故意,保護客體豈可僅限於權利。然而,若如此連結民法侵權行為之規定來解釋國家賠償法第2條第2項,則透過國家賠償法第5條嫁接民法第184條的三種侵權責任態樣,豈非更直接了當?因此,其認為本件大法庭裁定之思考模式可能會模糊國家賠償法應以公務員違反其應執行之職務為焦點。

       林坤賢社長認為本件大法庭裁定擴大國家責任,維護人民更周全的保障,殊值贊同,同時對於最高法院為避免純粹經濟上損失之成立影響過鉅,必須公務員以故意背於善良風俗之方法侵害人民之利益,始得就純粹經濟上損失依國家賠償法第2條第2項請求賠償,慮及利益的衡平,給予高度認同,但亦認為隨著時代的進步,人民權利意識的提高,在國家財力可負擔的情況下,逐步漸進放寬國家賠償請求權利之要件,似無不可。此外,林社長認為,國家賠償法第2條第2項與民法第186條為完全獨立之請求權基礎,當擴大國家賠償法成立之範圍,是否會加重原本公務員依侵權行為所應負之責任,如何調適國家與公務員彼此間的求償關係及範圍,似應一併考量,但此恐涉及修法問題,非司法填補漏洞所能解決。

       王本源法官認為本件大法庭裁定所涉爭議,實源於公法、私法(侵權行為法)對「權利」一詞的認知差異所致,國家賠償法第2條第2項規定之「權利」,非民法第184條第1項前段之「權利」,蓋國家賠償法性質上為公法,國家賠償並非民法侵權行為之特殊類型,國家賠償法規定之「權利」,其意涵本無須受限於民事侵權行為法官對於「權利」之定義。國家賠償法第5條應解釋為法律效果準用之規定,關於國家賠償法第2條第2項「不法侵害人民自由或權利」之構成要件事實,不在該條適用範圍。國家賠償法既屬公法,該法規定之「權利」,應採公法學者之見解,即特定或可得特定之人民,於公務員行為違反保護規範所課予之義務時,其因此所生經濟損失,為侵害「權利」所生結果經濟損失,得向國家或機關請求損害賠償。王法官認為,以法律規範保護地位定義國家賠償法規定之「權利」,與民法第184條第2項規定之適用結果殊途同歸,並未過度擴大國家之風險。至於公務員「過失」違反保護他人法律(職務規定)所致該他人之經濟上不利益,該他人亦得請求國家賠償,而非由被害人依民法第186條第1項後段請求公務員個人賠償。因此,在具體國家賠償訴訟事件中,如可認定公務員執行公務已違反特定之法規範時,重點在於原告請求賠償之損害,是否為特定法規範所欲保護之標的,且與法規範之違反具有相當因果關係,不宜陷入「權利」或「利益」、「純粹經濟上損失」之名詞爭議泥淖。

       本次座談會在報告人及與談人分別為精闢之論述與解析後,與會法官及先進亦提出各自的理念與觀點,經由實務與學術的相互對話與激盪,本次座談會成果斐然,收穫豐碩。

  • 發布日期 : 112-11-02
  • 發布單位 : 最高法院
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