壹、判決主文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
貳、事實概要
一、本案參加人臺南市政府為臺南市區鐵路地下化興建工程，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，於民國104年7月30日陳送二件都市計畫主要計畫個案變更案報經被上訴人核定（下稱原處分），並由參加人臺南市政府據以公告自105年9月21日零時起發布實施生效。上訴人蘇俊文等人不服原處分，循序訴經高雄高等行政法院106年度訴字第400號判決(下稱原判決)駁回其訴，上訴人蘇俊文等15人不服，提起上訴(另原判決當事欄人除上訴人蘇俊文等15人外，其餘原審原告未上訴，已確定)。
二、上述二件都市計畫主要計畫變更案包括：⑴「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）案」；⑵「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（部分鐵路用地、住宅區變更為公園道用地）案」。
參、本院判決理由要旨
一、都市計畫之決定是以達成未來目標為目的，為帶有預測性、創造性之規劃行為，與傳統行政機關面對已發生或是目前待解決之個案，依據法令從事，而立即呈現成果之行政行為有別。基此特性，行政機關對於達成目標之規劃，具有手段綜合性及可選擇性，而對計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成自由之規劃即無計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行使，仍應受到立法者事先設定之指示及事後之司法審查，加以控管，以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下會壓縮該形成自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計畫決定所追求之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手段上有無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則，或違反其上位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般原則，及其程序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾及其他機關意見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行全面合法性審查。行政機關享有之計畫形成自由，必須建立在計畫內容形成過程中對於可能受計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比較衡量，使各方公私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形成計畫決定，而為計畫形成自由之合法界限。由於立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何具體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調和、權衡等具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高權，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵，包括未為衡量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合比例原則等違反利益衡量原則情事。是除該決定有前述違法情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。
二、系爭變更計畫案緣起於為解決西部縱貫鐵路對臺南市區造成之交通及都市發展問題，並促進交通輸系統整合及協調，達到均衡區域發展的目標。參加人臺南市政府及前臺灣省政府於80年6月中旬開始辦理臺南市區鐵路立體化(郊區化)可行性研究，先後完成82年研究報告、84年綜規報告，再於88年6月完成綜規報告第一次修訂，後又於89年、90年及92年配合中央主管機關意見修訂綜規報告之工程內容，96年再依行政院經濟建設委員會審議意見辦理綜規報告第三次修訂，其後遞經補充評估之98年3月綜規報告，續經相關部會、參加人臺南市政府、交通部鐵路改建工程局、交通部臺灣鐵路管理局等共同研商，預估總經費新臺幣293.6億元，工期7年8個月，並依「中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法」協商中央及地方經費分攤方式，最後完成98年7月綜規報告，經行政院98年9月9日院臺交字第0980054496號函核定(下稱核定案)。工程用地範圍則經交通部101年4月3日交路字第1010403808號函核定。參加人臺南市政府就此臺南市興建之重大設施，辦理完成系爭變更計畫案，報經被上訴人都市計畫委員會審議決議通過，報請被上訴人以原處分核定。經核系爭變更計畫案之啓動並未違反都市計畫法第27條第1項第4款「配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施」之規定。
三、臺南市區地下化工程研議過程中曾經研議之方案，其中關於98年7月綜規報告之核定案為：規劃以現有軌道維持鐵路營運，不另設置臨時軌，而於現有軌道東側，採用明挖覆蓋單孔雙軌隧道施作地下永久軌，完工後，站體東移，現有軌切換至永久軌營運。而在核定案定調前曾研議或民間提出之方案：⑴96年綜規報告(原軌案)：規劃於現有鐵路東正線東側設置臨時軌道，將現有軌道之營運切換至臨時軌，臨時軌所需私有土地以徵收方式取得，並辦理地上物拆遷及補償。地下永久軌所需私有土地以徵收方式取得(範圍及於現有軌道西側土地、民房)。地下化永久軌施工完畢後，臨時軌之營運切換至地下永久軌。⑵自救會原軌案：與96年綜規報告之原軌案不同；96年綜規報告需徵收現有軌道西側私有土地，拆遷西側民房(即原軌路權併用西側土地施工)；自救會之主張則爲：①永久軌置於原有軌道下方；②永久軌路權西側與原有軌道路權西側對齊；③以「徵用」方式取得現有軌道東側土地設置臨時軌道，完工後，徵用之土地返還原土地所有權人。本件司法之審查標的為系爭變更計畫案，至於行政機關之政策方案則非法院可代替其選擇。惟上開興建政策定調前曾經構思或於對話過程中出現之主要方案，適足呈現系爭變更計畫案配合核定案之利益衡量過程，而於系爭變更計畫案審議過程中，予以衡量回應。
四、臺南市區鐵路地下化計畫範圍北起臺南市永康區永康橋以南約0.17公里處，南至生產路以南約1.91公里，全長8.23公里。位於臺南市主要計畫範圍內之長度約6.76公里，工程用地範圍面積約14.85公頃，其中涉及變更面積總計約11.87公頃。計畫目標乃為解決現行鐵路平交道所產生之交通瓶頸問題，提高鐵、公路行車安全；改善鐵路行車產生之噪音、振動等環境公害問題，提昇生活品質；促進都市整體發展，提高土地利用價值；站區開發結合車站古蹟保存，強化臺南古都風貌促進都市整體發展；配合都市捷運之規劃，期建立都會區完整大眾捷運系統；改善鐵路設施提高服務水準，促進鐵路客貨運輸之現代化。預期完工後可消除市區鐵路平交道造成之市區阻隔與交通壅塞問題並有利行車安全，並促進臺南市古都之都市更新發展。
五、系爭變更計畫案係為解決都市人口近用縱貫鐵路沿線空間而密集形成之市區中心，已因該鐵路造成之交通阻隔及都市發展問題，而配合該既有穿越臺南市區之縱貫鐵路地下化工程，及就完工後地面層土地與其西側原鐵路用地如何使用配置所為之規劃，核其設定之目標及採取之措施，並無逾越都市計畫法有關主要計畫及個案變更及公共設施用地配置之指導原則，並其計畫內容採取之措施，亦有其合理必要之正當性。
六、原判決綜合系爭變更計畫案業已衡量鐵路地下化工程用地係儘先利用適當之公有土地；鐵路線型配置方案所涉及鐵路兩側土地徵收、民房拆遷範圍，核定案較原軌案影響較低；鐵路地下化工程改建完成後，以地下層作為鐵路軌道使用，地面層則與原鐵路用地規劃為25～40公尺之公園道，對紓解臺南市區交通與塑造市中心意象，具有效益，符合臺南市長期發展願景所需等各面向公私利益。另衡量自救會原軌案產生之市中心區道路寬度11～16公尺且僅為雙向各一車道之狹小道路，對於都市環境未有明顯改善效果等情，據以審查認定系爭變更計畫案尚無利益衡量瑕疵等違法，經核並無不合。
七、上訴意旨主張本件漏未重新檢討將軌道線型於林森路一段至中華東路路段往「西側」挪動之方案納入衡量一節，經查，將上述路段軌道線型往「西側」挪動以增加西側徵收面積，或可達上訴人所稱同時減少東側使用面積而不會占用現行鐵路東側 原6米平行巷道之目的。然而，東、西兩側私有土地的重要性，無高下之別，其因規劃線型不同之影響，致受財產權之侵害與犧牲，亦無分軒輊，尚難僅以上開往西移增加西側徵收面積以減少東側徵收面積之規劃，即謂此種規劃是較適切衡平而應採取卻遭漏未衡量採納之方案。
八、都市計畫法就都市計畫變更有關之審議、公開展覽、層報核定及發布實施等程序，規定於同法第19條至第21條及第23條，另於第74條規定內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之，並授權行政院訂定各級都市計畫委員會之組織。上開規定並未要求進行正式之聽證程序。上訴意旨以原判決於本案未類推適用司法院釋字第709、739號有關都市更新及獎勵土地所有權人辦理市地重劃應辦理聽證之解釋，指摘原判決有不適用司法院解釋或適用不當之違法，非為可採。
九、綜上所述，原判決核無上訴人所指有違背法令情事，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，爲無理由，應予駁回。
肆、判決日期
中華民國111年7月28日
伍、承辦庭
最高行政法院第四庭：審判長法官陳國成、法官王碧芳、鍾啟煌、蔡紹良、簡慧娟。

• 發布日期 : 111-07-28
• 發布單位 : 最高行政法院