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最高行政法院108年度上字第1069號上訴人林益世與被上訴人監察院間申報公職人員財產事件新聞稿

壹、 判決主文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
貳、 事實概要
上訴人於擔任立法院第七屆立法委員(任期為民國97年2月1日至101年1月31日)期間,依公職人員財產申報法第2條第1項第9款以及第4條第1款規定,應向被上訴人辦理定期財產申報。被上訴人認上訴人100年11月17日為申報基準日所申報之財產,經查核後較99年12月30日為申報基準日之財產,增加總額逾其本人、配偶及未成年子女100年全年所得總額1倍以上,遂以102年10月9日院台申參字第1021832896號函(下稱102年10月9日函)通知限期30日內提出說明。上訴人就增加之財產新臺幣(下同)1,580萬元,無法提出合理說明,被上訴人認有違反公職人員財產申報法第12條第2項規定情事,以105年12月14日院台申參二字第1051834481號裁處書裁處罰鍰120萬元(下稱原處分)。上訴人不服,循序提起行政訴訟,並聲明:訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院(下稱原審)106年度訴字第805號判決(下稱原判決)駁回,乃提起本件上訴。
參、 本院判決理由摘要
(一)公職人員財產申報法第12條第2項有關前後年度財產比對之規定,須以公職人員前後年度實際持有之財產,據以作為比對之依據:
現行即96年3月21日修正公布、97年10月1日施行之公職人員財產申報法第12條第2項規定:「有申報義務之人其前後年度申報之財產經比對後,增加總額逾其本人、配偶、未成年子女全年薪資所得總額1倍以上者,受理申報機關(構)應定1個月以上期間通知有申報義務之人提出說明,無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者,處新臺幣15萬元以上300萬元以下罰鍰。」該項規定係此次修法所新增,最後三讀通過者為民進黨黨團所提案,並將原提案所設計之刑事處罰效果,依法務部建議調整為行政處罰(立法院公報第95卷第53期委員會紀錄參照)。提案立法說明謂:為促進廉能政治,符合社會各界嚴懲貪污之期待,且鑑於原規定(即原第11條第1項、修正後第12條第3項)僅能就公職人員之「靜態財產狀況」為查核,無法就公職人員「財產異常增加、可能涉及貪污」之犯行,「進行深入發掘及處罰」,爰對……「財產異常增加且無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者(即第12條第2項)」,增列……處罰,以收遏阻貪風警惕不法之效等語(立法院第6屆第3會期第3次會議議案關係文書參照)。提案立法理由復謂:因無法落實財產申報之立法目的,施行成效不彰,爰參酌英美法系國家對公務員財產來歷不明且無法提出反證者設有刑罰規定,認本法立法目的既係為「促進廉能政治,遏阻貪腐」,乃援引上開國家之立法精神,就公職人員「財產增加」逾其本人、配偶、未成年子女全年薪資所得總額1倍以上,且無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者,處以刑責(按:三讀通過時調整為行政處罰);此條文係以公職人員自行申報之財產狀況「為基礎」,以公職人員提交之財產申報資料,比對其前後年度之「財產狀況」,藉「查核」公職人員之「財產」是否有異常增加之情形,課以公職人員就「財產」異常增加部分有真實說明之義務,乃著眼於公職人員之「財產」異常增加,已不符其正常收入之常情,客觀判斷上該公職人員之「財產來源」顯有可疑,故宜立法明定此情形下,申報義務人有真實說明之義務;若其又未能合理並真實說明「財產」異常增加之來源,足使外界懷疑其操守是否廉潔,有損公職人員清廉官箴,故祭以……重罰;是本條處罰之內涵,並非單純針對公職人員「財產」異常增加,而是就公職人員「財產」異常增加,且違反合理真實說明義務,上開二者均構成要件該當,始成立罰責。本條文之立法,希冀能確實發揮財產申報之精神,「遏阻任何不法或貪腐行為」,使公職人員自惕,並符社會各界期待,以收公職人員財產申報制度之實效等語(立法院公報第96卷第13期院會紀錄參照)。自立法意旨及歷史解釋可知,現行公職人員財產申報法第12條第2項規定,課予公職人員就財產異常增加為合理真實說明義務,係以公職人員申報之財產狀況「為基礎」,殊非謂僅以其「申報資料為限」,查核其「實際財產」狀況是否有異常增加之情形。良以財產申報制度旨在呈現應申報人最真實之財產狀況。受理申報機關查核、比對,亦係藉應申報人員之財產透明化,落實公眾監督與行政監督,方能使財產申報制度發揮功效,是公職人員財產申報法第12條第2項有關前後年度財產比對之規定,須以公職人員前後年度實際持有之財產,據以作為比對之依據。且其前後年度之申報資料既經實質審核,為確實釐明其財產增加及來源實情,自應以前後年度查核後之財產進行比對。尤以96年3月21日修正前公職人員財產申報法第11條第1項之原規定僅就無正當理由不為申報處罰,係就公職人員之「靜態財產狀況」為查核,無法就「財產異常增加、可能涉及貪污」之犯行「進行深入發掘及處罰」,現行公職人員財產申報法第12條第2項所增設之規定,是如僅就公職人員所申報之財產形式上比對,仍屬維持就靜態財產申報狀況所為比對,核與立法意旨要求受申報機關進行深入發掘之目的相違。況如有涉及不法、貪污之財產來源,應難期該公職人員會予誠實申報,故於隱匿財產為不實申報之情況,實無從由其所申報之財產資料形式上比對而可發現有異常增加之情形,自無法達到遏阻不法、貪腐之立法目的。公職人員既應就其「實際財產」狀況為誠實申報,如經受理申報機關進行查核比對前後年度之「實際財產」狀況後,發現增加總額逾其本人、配偶、未成年子女全年薪資所得總額1倍以上者,自屬有財產異常增加而不符其正常收入之情形,則公職人員財產申報法第12條第2項之說明時機即已具備,受理申報機關有「定期間通知(申報義務人)說明之義務」,而申報義務人「合理真實之說明義務」即告發生並應履行此說明義務,其無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者,即屬違反合理真實之說明義務自應受罰。上訴意旨主張:原判決於事實欄顯示係依申報財產進行比對,理由欄卻顯示係查核後之財產進行比對云云,指摘原判決理由矛盾,尚有誤解,並非可採。
(二)本件裁處權時效,應自申報義務人違反真實合理說明義務之日起算,而非自申報基準日或監察院受理申報日起算:
公職人員財產申報法第15條規定:「依本法所為之罰鍰,其裁處權因5年內不行使而消滅。」此為有關公職人員財產申報法之裁處權時效之特別規定,優先於行政罰法之適用(行政罰法第1條但書規定參照)。惟公職人員財產申報法並未就上開裁處權時效起算日定有明文,應適用行政罰法第27條第2項之規定(行政罰法第1條本文規定參照)。故裁處權時效之起算日,原則上,「自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者,自該結果發生時起算。」(行政罰法第27條第2項規定參照)。公職人員財產申報法為使公職人員得以某個時點之財產狀況為依據進行申報,有申報基準日之設計,申報義務人於財產定期申報期間(11月1日至12月31日)擇定申報基準日後,仍得選擇該2個月期間內,不限於申報基準日向監察院提出申報(公職人員財產申報法第3條第1項及公職人員財產申報法施行細則第9條第4項規定參照)。依公職人員財產申報法第12條第2項規定課予公職人員就財產異常增加為合理真實說明義務,則申報義務人有財產異常增加而不符其正常收入之情形,經受理申報機關通知申報義務人限期說明,而於期限屆滿申報義務人無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者,即屬違反真實合理說明義務自應受罰,易言之,斯時申報義務人之違反行政法上說明義務之行為始完成。其裁處權時效,應自申報義務人違反真實合理說明義務之日起算,而非自申報基準日或監察院受理申報日起算。依卷附上訴人之公職人員財產申報表所示,上訴人100年度之財產定期申報以100年11月17日為申報基準日,被上訴人受理其財產申報表之收件日期100年12月28日,經被上訴人向財產有關機關(構)、團體或個人查復後,以102年10月9日函通知限期30日內提出說明。上訴人就增加之財產1,580萬元,未於期限內提出合理說明,被上訴人認其有違反公職人員財產申報法第12條第2項規定情事,為原審確定之事實。本件的裁處權時效當應自被上訴人102年10月9日函通知限期說明,於期限屆滿,其違反真實合理說明義務之日起算,而非上訴理由所稱自100年11月17日申報基準日起算,故上訴人主張:本件裁處權時效應自100年11月17日起算,原處分於105年12月15日送達上訴人,已罹於5年時效,原判決未察,顯有判決不適用法規之違誤云云,自非可採。
(三)上訴人指摘原審認定事實有誤,並非可採:
本件經被上訴人實質查核上訴人100年11月17日為申報基準日所申報之財產,較99年12月30日為申報基準日之財產,增加現金1,580萬元部分,包括上訴人於100年5月間交付母親沈若蘭再轉交沈煥瑤存放高雄銀行三多分行編號E603號保管箱之系爭300萬元,及其配偶彭愛佳名下中國信託銀行城中分行編號E-6178號保管箱內系爭950萬元、國泰世華銀行光復分行編號B-628號保管箱內系爭330萬元,分別係屬上訴人交付母親沈若蘭保管之現金、上訴人交付其配偶彭愛佳保管置由彭愛佳名下保管箱內之現金,前後年比對財產異常增加逾其本人、配偶及未成年子女100年全年所得總額1倍以上,惟上訴人未就何時新增、如何取得該財產之來源提出真實合理之說明,為原審依調查證據之辯論結果予以認定在案,核與卷內證據資料尚無不符。原判決依據被上訴人向財產有關機關 (構)、團體或個人查復之資料,及上訴人相關刑事案卷之各筆錄、卷證資料,並參酌臺灣高等法院金上重訴字第21號刑事判決之認定(嗣經最高法院106年度台上字第130號判決該部分上訴確定),敘明其判斷之依據及得心證之理由,認被上訴人核認上訴人有違反公職人員財產申報法第12條第2項情事,以原處分予以裁處,洵屬有據,揆之上開規定及說明,並無不合。原判決或被上訴人均未以被上訴人之另案原處分,即被上訴人105年12月14日院台申參二字第1051834453號裁處書關於上訴人未據實申報現金24,150,322元部分之50萬元裁罰為本件違章事實之認定依據。原判決復已敘明國泰世華銀行光復分行編號B-628號保管箱固於101年4月27日始由彭愛佳開立,然該國泰世華銀行保管箱內之金錢330萬元非於斯時始為上訴人取得,上訴人於100年間確實有系爭330萬元之財產,就上訴人所爭執系爭330萬元係於申報基準日後始取得等語,何以不足採取,予以指駁甚明,核無違誤,並無上訴人所指判決未依證據及理由不備或矛盾之違法。上訴意旨主張:原處分認定上訴人100年度財產增加1580萬元部分,源自於被上訴人105年12月14日院台申參二字第1051834453號裁處書就未據實申報現金24,150,322元部分裁處50萬元罰鍰,而該裁處書就50萬元罰鍰部分經原審法院106年度訴字第804號判決撤銷,則本件原處分之認定已失所附麗云云,自不足為採。況原審法院106年度訴字第804號判決固撤銷該案被上訴人105年12月14日院台申參二字第1051834453號裁處書關於未據實申報現金24,150,322元部分之50萬元裁罰,惟係以該部分違反一行為不二罰原則及法規競合或想像競合運作之結果而撤銷,該判決亦未指摘被上訴人該部分之事實認定有誤,上訴人猶執詞主張原判決違法,即非屬可採。
(四)貪污治罪條例第6條之1與公職人員財產申報法第12條第2項規定,立法目的,行為主體及構成要件等均不同,應非屬一行為,要無行政罰法第26條規定之適用:
至貪污治罪條例第6條之1第1項規定:「公務員犯下列各款所列罪嫌之一,檢察官於偵查中,發現公務員本人及其配偶、未成年子女自公務員涉嫌犯罪時及其後3年內,有財產增加與收入顯不相當時,得命本人就來源可疑之財產提出說明,無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者,處5年以下有期徒刑、拘役或科或併科不明來源財產額度以下之罰金」,為所謂公務員違反不明來源財產之說明義務罪,其立法目的係考量貪污案件具有隱密性,被發現時常已距犯罪時日甚久,證據可能已被湮滅,犯罪所得多被隱匿,查證頗為困難,影響打擊貪腐之成效,乃參酌聯合國反腐敗公約及相關立法例,增訂本罪,就公務員異常增加而來源不明之財產,負有真實說明財產來源之義務,若無正當理由未為說明,無法提出合理說明或說明不實而達反該義務者,處以刑罰制裁;另本罪之行為主體必須是公務員犯有特定罪嫌,經檢察官於偵查中列為被告,而有違反誠實、廉潔義務時,始可命其說明可疑財產之來源;又本罪構成要件為檢察官命公務員本人就來源可疑之財產,提出說明,無正當理由未為說明,無法提出合理說明或說明不實。而公職人員財產申報法第12條第2項規定之前後年比對財產異常增加說明義務,係補強靜態財產狀況查核,就公務人員財產異常增加,可能涉及貪污或其他刑責之犯行,進行深入發掘及處罰,以落實財產申報制度之立法目的,此項規定之行為主體為具申報義務之公職人員,而構成要件為其前後年財產經比對增加逾其本人、配偶、未成年子女全年薪資所得總額1倍以上經受理申報機關(構)通知其提出說明,無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實。故貪污治罪條例第6條之1與公職人員財產申報法第12條第2項規定,立法目的,行為主體及構成要件等均不同,應非屬一行為,要無行政罰法第26條規定之適用。上訴意旨以:貪污治罪條例第6條之1之立法目的旨在落實公務員財產申報制度,而公職人員財產申報法第12條第2項係重在公職人員須依法據實申報財產,兩者均係為督促公職人員具體申報財產,立法目的應係相同,均係基於未申報之行為而來,屬違法狀態持續存在之一行為,自有行政罰法第26條第1項適用云云,指摘原判決違法,亦非可採。
(五)綜上所述,原判決將訴願決定及原處分予以維持,而駁回上訴人在原審之訴,並無違誤。
肆、 判決日期
中華民國110年1月7日
伍、 承辦庭
最高行政法院第二庭:審判長法官吳東都、法官陳秀媖、王俊雄、林妙黛、胡方新。

  • 發布日期 : 110-01-07
  • 發布單位 : 最高行政法院
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