憲法法庭113年憲判字第9號判決摘要
說明:本摘要係由憲法法庭書記廳依判決主文及理由摘錄而成,僅供讀者參考,並不構成本判決的一部分。
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聲請人:
立法委員柯建銘等51人(聲請人一,詳如附表一)、行政院(聲請人二)、總統賴清德(聲請人三)、監察院(聲請人四)
言詞辯論日期:113年8月6日
判決宣示日期:113年10月25日
案由:
聲請人認中華民國113年6月24日修正公布之立法院職權行使法增修條文全部、一部、刑法第141條之1等規定,牴觸憲法,分別聲請法規範憲法審查。
判決主文
1.中華民國113年6月24日修正公布之立法院職權行使法修正條文及刑法第141條之1規定,其立法程序雖存有瑕疵,惟整體而言,尚難謂已完全悖離憲法公開透明與討論原則之要求,致根本影響法律成立之基礎與效力。準此,上開法律尚不因立法程序瑕疵而牴觸憲法。至上開法律之立法程序是否符合民意之要求與期待,仍應由人民於相關民主程序為民主問責之判斷。
2.立法院職權行使法關於聽取總統國情報告部分
(1)憲法增修條文第4條第3項規定,僅賦予立法院得被動聽取總統國情報告之權,總統並無至立法院為國情報告之憲法義務,立法院亦無聽取總統國情報告之憲法義務。總統是否、何時、以何等方式使立法院得聽取其國情報告,及其國情報告之主題與涵蓋範圍等,總統得本於其憲法職權而為審酌決定,並基於憲法機關相互尊重原則,與立法院協商後實施,尚非立法院得片面決定者。立法院職權行使法第15條之1第1項規定,其規範效力不及於總統,立法院依本項規定所為邀請,對總統並無憲法上之拘束力,於此前提下,本項規定尚不生牴觸憲法問題。
(2)立法院聽取總統國情報告時,無指定國情報告內容之權,亦無就其國情報告內容,對總統為詢問、要求總統答復,或要求總統聽取其建言之權。立法院職權行使法第15條之1第2項、第3項、第15條之2第1項規定,及同條第2項關於「就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題」規定部分,暨第15條之4規定,其立法均逾越立法院憲法職權範圍,牴觸憲法權力分立原則,均自本判決宣示之日起,失其效力。
3.立法院職權行使法第25條關於質詢之規定
(1)第1項規定所稱反質詢,係指原為被質詢人之行政院院長或行政院各部會首長於質詢程序自行易位為質詢人,向原為質詢人之立法委員,就具體事項或問題提出質疑或詢問,並有意要求特定立法委員答復。若行政院院長或行政院各部會首長以問題或疑問句等語句形式,答復立法委員之質詢,或提問以釐清質詢問題等情形,即便言語表達方式有禮儀上之爭議,性質上仍屬立法委員質詢之答復,不構成反質詢。於此前提下,本項規定尚不生牴觸憲法問題。
(2)第2項規定關於「並經主席同意」、被質詢人不得拒絕提供資料或有其他藐視國會之行為部分,均逾越立法委員憲法質詢權與立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則與制衡原則,自本判決宣示之日起,失其效力。又被質詢人得例外拒絕答復立法委員質詢之正當理由,尚不以本項規定所列情形為限,凡立法委員之質詢逾越質詢權所得行使範圍、屬於行政特權之範疇、為保護第三人基本權所必要、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等,受質詢之行政院院長與行政院各部會首長本於職權而為相關利益衡量後,對立法委員所質詢事項,均有權於適當說明理由後,不予答復或揭露相關資訊。於此前提下,本項其餘規定部分,始不生違憲問題。
(3)第3項規定逾越立法院憲法職權範圍,違反權力分立原則,自本判決宣示之日起,失其效力。
(4)第4項規定關於被質詢人違反本條第1項規定時,主席得予制止部分,尚不生牴觸憲法問題。其餘規定部分,均逾越立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則,自本判決宣示之日起,失其效力。
(5)第5項至第7項規定,逾越立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則,自本判決宣示之日起,失其效力。
(6)第8項規定逾越立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則,自本判決宣示之日起,失其效力。
(7)第9項規定逾越立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則,自本判決宣示之日起,失其效力。
4.立法院職權行使法關於人事同意權部分
(1)第29條第3項規定,屬國會自律範疇,尚不生牴觸憲法問題。
(2)第29條之1第1項規定,對提名機關並無拘束力。於此前提下,其規定尚不生牴觸憲法問題。
(3)第29條之1第2項規定,整體觀之,其規範意旨在於授權立法院得經提名機關,向被提名人提出有關其資格與適任性之相關書面問題,性質上屬立法院人事審查程序以外之任意性程序,被提名人並得自行衡酌處理;立法院各黨團或個別立法委員尚不得逕向被提名人提出書面問題,直接要求其答復。於此前提下,本項規定始不生牴觸憲法問題。
(4)第29條之1第3項規定,除要求被提名人於提出相關資料之同時,應就絕無提供虛偽資料具結部分,及但書規定部分,尚不生牴觸憲法問題外,其餘規定部分,均逾越立法院憲法職權範圍,自本判決宣示之日起,失其效力。
(5)第30條第1項規定,尚不生牴觸憲法問題。
(6)第30條第3項規定,逾越立法院憲法職權範圍,自本判決宣示之日起,失其效力。
(7)第30條之1第1項及第2項前段規定,屬國會自律範疇,原則上不生違憲問題。惟立法院院會尚不得因委員會不予審查,即不行使人事同意權,否則即屬違反其憲法忠誠義務,為憲法所不許。
(8)第30條之1第2項後段規定,逾越立法院憲法職權範圍,自本判決宣示之日起,失其效力。同條第3項規定一併失其效力。
5.立法院職權行使法關於調查權之行使部分
(1)第45條第1項規定,其中關於得經委員會之決議,設調查專案小組,行使調查權與調閱權之規定部分,違反立法院調查權應由立法院自為行使之憲法要求,自本判決宣示之日起,失其效力。本條第2項、第3項後段、第46條、第47條第1項、第2項、第50條之1第3項、第5項及第59條之1第1項規定,涉及調查專案小組部分之規定,均違憲且失所依附,一併失其效力。第45條第1項其餘部分之規定,立法院就與其憲法職權行使之特定議案有重大關聯之事項,且有調查之必要者,始得設調查委員會;僅涉及相關議案之事項,或未有特定議案而僅與立法委員職權相關之事項,尚不符合立法院得成立調查委員會,行使調查權(含調閱權)之要件。於此前提下,前開其餘部分之規定,始不生牴觸憲法問題。
(2)第45條第2項規定,關於調查委員會得「要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料」部分,其要求提供之參考資料所涉及事項,須為與立法院行使憲法職權之特定議案之議決有重大關聯者;於此前提下,此部分之規定尚不生牴觸憲法問題。本項關於調查委員會得「要求有關人員出席提供證言及資料、物件」部分,除要求政府人員出席提供證言部分,尚不生牴觸憲法問題外,其餘有關要求政府人員提供資料、物件,及要求人民出席提供證言及資料、物件部分之規定,均與立法院調查權行使之憲法要求不合,自本判決宣示之日起,失其效力。本項關於「得舉行聽證……聽證相關事項依第9章之1之規定」部分,於第9章之1之規定不牴觸本判決意旨之範圍內,屬立法院國會自律範疇,尚不生牴觸憲法問題。
(3)第45條第3項前段規定部分,應經院會議決之調查事項(含範圍)、目的及方法,尚須具體明確,俾利據以判斷調查權之行使,是否與立法院憲法職權之行使有重大關聯且必要;其調查方法涉及課予政府人員或人民陳述證言或表示意見之協助調查義務者,其對象與義務範圍等重要事項,亦均須經院會議決之。於此前提下,其規定始不生牴觸憲法問題。
(4)立法院依立法院職權行使法第45條規定發動調查權而設調查委員會,經其他憲法機關主張其有逾越憲法上權限等情事而表示反對,致生權限爭議者,相關憲法機關自應盡可能協商解決,或循其他適當憲法途徑處理。協商未果者,立法院自得依憲法訴訟法第65條規定,聲請本庭為機關爭議之判決。於上開權限爭議經相關機關協商、以其他適當途徑處理或經本庭依聲請為機關爭議之判決前,立法院尚不得逕為調查權之行使。
(5)第46條規定,除涉及調查專案小組部分外,其餘規定部分,屬立法院國會自律範疇,尚不生牴觸憲法問題。
(6)第46條之2第2項規定,尚不生牴觸憲法問題。惟立法院調查權行使之限制,尚不以本項規定所列事項為限。基於權力分立原則及法院獨立審判之憲法要求,立法院除不得對本條所定事項行使調查權外,對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實,以及經確定裁判判斷之事項,亦均不得行使調查權。
(7)第46條之2第3項規定,其適用範圍未排除法院,於此範圍內,逾越立法院調查權之權限範圍,與相關憲法意旨不符。立法院應儘速依本判決意旨修正,於修法完成前,立法院成立調查委員會後,其調查事項嗣後始成立司法案件而於法院審理中者,立法院應停止行使調查權。
(8)第47條第1項規定,關於「調查委員會……為行使調查權,得要求政府機關……於5日內提供相關……資料及檔案」部分,於不涉及文件與偵查卷證之前提下,尚不生牴觸憲法問題;本項但書及本條第3項於上開合憲範圍內之規定部分,亦不生牴觸憲法問題。本項其餘部分之規定,除關於調查專案小組部分之規定,業經主文第五項(一)宣告違憲,失其效力外,均逾越立法院調查權之權限範圍,牴觸相關憲法意旨,自本判決宣示之日起,失其效力;本條第3項於上開違憲範圍內之規定部分亦違憲,自本判決宣示之日起,失其效力。
(9)第47條第2項規定,調查委員會為行使調查權之必要,擬詢問相關政府人員與人民者,應經立法院院會之決議,且人民出席調查程序為證言之義務範圍,亦應由立法院院會以決議明確定之。於此前提下,本項規定除關於調查專案小組部分外,尚不生牴觸憲法問題。
(10)第48條第1項規定,逾越立法院憲法職權範圍,自本判決宣示之日起,失其效力。
(11)第48條第2項規定違憲,自本判決宣示之日起,失其效力。同條第3項規定一併失其效力。
(12)第50條之1第3項規定,其中關於「令其宣誓」部分牴觸憲法,自本判決宣示之日起,失其效力。本項其餘部分之規定,除調查專案小組部分外,尚不生牴觸憲法問題。
(13)第50條之1第4項規定,尚不生牴觸憲法問題。
(14)第50條之1第5項規定牴觸憲法,自本判決宣示之日起,失其效力。立法院應儘速修正相關規定,於修法完成前,接受調查詢問之人員,認調查委員會已逾越其職權範圍、法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關,或屬行政訴訟法所定得拒絕證言、拒絕鑑定之事由,於陳明理由後,均得拒絕證言,毋須經會議主席裁示同意。
(15)第50條之2規定關於「經主席同意」部分,牴觸憲法,自本判決宣示之日起,失其效力。接受調查詢問之人員,均得偕同律師或相關專業人員到場協助,毋須經主席同意。
6.立法院職權行使法關於聽證會之舉行部分
(1)第59條之1第1項規定,除調查專案小組部分外,屬國會自律範疇,尚不生牴觸憲法問題。
(2)第59條之3第2項規定所稱「正當理由」,就受邀出席人員屬政府人員者,係指具有依法獨立行使職權之身分、基於執行職務所需或相當於法令所定公務人員得請假事由;受邀出席人員屬社會上有關係人員之人民者,本得依其自主意願而決定是否應邀出席,其無論基於受憲法所保障之不表意自由、一般行為自由、隱私權抑或財產權等權利,而拒絕出席聽證會,均屬本項規定所稱正當理由。於此前提下,本項規定尚不生牴觸憲法問題。
(3)第59條之4規定關於「經主席同意」部分,牴觸憲法,自本判決宣示之日起,失其效力。政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員,於應邀出席聽證會時,均得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助,毋須經主席同意。
(4)第59條之5第1項規定,尚不生牴觸憲法問題。
(5)第59條之5第2項裁罰規定,逾越立法院憲法職權範圍,自本判決宣示之日起,失其效力。同條第3項規定一併失其效力。
(6)第59條之5第4項規定,逾越立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則,自本判決宣示之日起,失其效力。
(7)第59條之5第5項規定,逾越憲法第67條第2項所定政府人員到會備詢義務之範圍,並違反憲法權力分立原則,自本判決宣示之日起,失其效力。
(8)第59條之5第6項規定,逾越立法院憲法職權範圍,自本判決宣示之日起,失其效力。同條第7項規定一併失其效力。
7.刑法第141條之1規定違憲,自本判決宣示之日起,失其效力。
8.聲請人二就立法院職權行使法第15條之1、第15條之2、第15條之4、第29條第1項、第2項、第30條第2項、第4項、第46條之1、第50條之1第1項、第2項、第51條、第59條之1第2項至第5項、第59條之2、第59條之3第1項及第59條之6至第59條之9規定之聲請,聲請人三就同法第29條第1項、第2項、第30條第2項、第4項及第31條規定部分之聲請,聲請人四就同法第53條之1第2項、第59條之3第1項後段及第59條之5第2項規定之聲請,均不受理。
判決理由要旨
一、關於立法程序部分〔第58段〕
(一)審查原則〔第59段〕
1.立法院議決法律案,其立法審議程序,應遵循憲法公開透明與討論原則〔第60段〕
公開透明與討論原則作為立法程序所應遵循之憲法要求,立法者立法時,應盡最大可能謀求其實現,以對民意負責。惟基於民主原則民意政治與責任政治之原理,國會立法程序是否已適當遵循公開透明與討論原則,首先仍應由人民對國會議員於民主問責程序,包括選舉、罷免等政治程序,或媒體等公共論壇之民意形成平台,予以評價並追究其政治責任,此亦屬民主政治之核心精神,尚非本庭於法規範憲法審查程序應逕行介入者。唯有該法律之立法程序客觀上已嚴重悖離公開透明與討論原則之要求,致使形式存在之法律根本欠缺其成立之正當性者,本庭始得宣告該法律因立法程序之嚴重違憲瑕疵而無效,自始不生法律應有之效力。。〔第65段〕
2.法律公布生效後,其立法程序牴觸相關議事規範所生之瑕疵,如非屬重大且明顯之違憲瑕疵,足以根本影響法律成立之基礎者,並不當然影響法律之效力〔第66段〕
基於國會自律原則,立法院審議法律案所應遵循之議事程序,如開會之應出席與決議人數、議案審議之讀會程序、表決方式與次序等,於不牴觸憲法之範圍內,自得依其自行訂定之議事規範為之;於議事規範所容許之範圍內,亦得以決議為個案程序踐行上之調整、變通,凡此原則上均屬國會內部事項,依權力分立之原則,本庭原則上應予尊重。〔第67段〕
(二)本庭之審查〔第68段〕
依立法院相關院會紀錄與議事錄之記載,系爭增修條文與系爭刑法條文之立法程序,於司法及法制委員會之審查階段,委員會曾就7份涉及職權行使法增修之提案,及增訂刑法藐視國會罪之提案,聽取提案報告與相關機關報告,並經詢答,亦曾召開公聽會。嗣後委員會將另8份亦涉及職權行使法條文增修之提案,及另1份涉及增訂刑法藐視國會罪之提案,予以併案審查,並決議上開提案均予保留,交由黨團協商。黨團協商無法達成共識後,司法及法制委員會即將全部提案提請院會處理。於院會之第二讀會程序,主席先將全案提付廣泛討論,經2位(職權行使法條文相關草案部分)或3位(刑法藐視國會罪條文草案部分)登記發言之立法委員各發言3分鐘後,中國國民黨(下稱國民黨)黨團提議停止廣泛討論,開始逐條討論。逐條討論階段,除職權行使法第2條及刑法藐視國會罪修正草案係全部提案、修正動議及再修正動議均予宣讀外,其餘條文之修正程序均僅宣讀各黨團提出之再修正動議版本;宣讀完畢,主席均指示由委員依登記順序發言,經1位或2位委員發言完畢,即依國民黨黨團之提案,停止討論,逕付表決,並依贊成者舉手表決方式,表決通過修正條文。第二讀會程序結束後,接續進行第三讀會,並以贊成者舉手表決方式,全案表決通過。〔第70段〕
由上述過程可知,系爭增修條文及系爭刑法條文之立法過程,實質討論時間極其有限,且依立法院議事紀錄所載,第二讀會進行過程,議場常常處於一片混亂狀態,由此觀之,其立法程序實難謂無瑕疵。惟就憲法公開透明原則之要求而言,系爭增修條文與系爭刑法條文修正草案之主要議題,曾於委員會審查階段由相關機關表示意見,委員會並曾召開公聽會聽取各界意見,是法案內容尚難謂完全欠缺公開透明性;另此次法律案之議決皆採舉手表決方式,其表決結果,雖無法如表決器或點名表決方式般,贊成者與反對者得以逐一顯名,然亦非屬完全匿名之無記名表決,人民仍得依立法院議事錄所記載之各黨團之程序行為,及其關於議案之立場,辨識其所屬立法委員之表決意向,進而為民主問責。就此觀之,其立法程序雖存有瑕疵,惟尚難謂已完全悖離公開透明原則。〔第71段〕
再就憲法討論原則而言,上開立法程序整體觀之,系爭增修條文及系爭刑法條文於第二讀會程序,形式上仍有歷時甚短之廣泛討論與逐條討論過程,從而,其立法程序客觀上亦尚難謂已完全悖離憲法討論原則之要求。〔第72段〕
至系爭增修條文及系爭刑法條文於第二讀會及第三讀會之表決,均依立法院院會主席之裁示,採單向之贊成者舉手表決一事,雖與立法院議事規則第36條第1項所定,「表決,應就可否兩方依次行之」不符,致生立法程序之瑕疵,惟鑑於表決方式之決定與實際運作,核屬立法院國會議事自律之範疇,該等程序瑕疵亦難謂屬足以影響法律效力之重大明顯瑕疵,就此而言,尚不生立法程序違憲之問題。〔第73段〕
二、職權行使法關於聽取總統國情報告部分:第15條之1、第15條之2及第15條之4規定〔第76段〕
(一)審查原則〔第77段〕
基於民主原則下民意政治與責任政治之要求,直接民選產生之總統與立法院,均應各自對人民負政治責任,其彼此間並無憲法上之權力從屬關係。〔第78段〕
總統並不對立法院負責,立法院亦無直接向總統問責之憲法權限。〔第79段〕
又憲法增修條文第4條係有關立法院之組成及其憲法職權之規定,其中第3項明定:「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。」賦予立法院有聽取總統國情報告之憲法權限。由於憲法增修條文第2條關於總統之產生與其憲法職權之規定,及憲法其他規定,均未課予總統於立法院集會時,應向立法院提出國情報告之義務,且基於上述總統與立法院間並無權力從屬性或負責關係之憲法權力關係,因此,上開憲法規定僅係容許立法院得被動聽取總統國情報告之權,非謂總統即因此有向立法院提出國情報告之憲法義務;同理,立法院亦無聽取總統國情報告之憲法義務。總統是否、何時、以何等方式使立法院得聽取其國情報告,及其國情報告之主題與涵蓋範圍等,憲法既未予以規範,總統自得本於其職權而為審酌決定,並基於憲法機關相互尊重原則,與立法院協商後實施,尚非立法院得片面決定者。此外,立法院依上開規定,固得與總統達成協議後,於集會時聽取總統國情報告,惟總統既不對立法院負責,則立法院對總統之國情報告,自無指定報告內容之權,亦無就其報告內容,對總統為進一步詢問並要求總統答復,或要求總統聽取其建言之權。〔第80段〕
(二)本庭之審查〔第82段〕
1.職權行使法第15條之1規定〔第83段〕
第1項僅屬立法院自我拘束之規定,其規範效力不及於總統;且立法院依本項規定所為邀請,對總統並無憲法上之拘束力,總統亦不因此即須應邀至立法院進行國情報告,仍有權盱衡其職務運作與當前國情等具體狀況,而決定是否應邀至立法院為國情報告。於此前提下,本項規定尚不生牴觸憲法問題。〔第84段〕
本條第2項及第3項關於要求總統依條文所定期限,主動向立法院送交國情報告書及赴立法院進行國情報告之規定,乃屬以法律要求總統為憲法所無之特定行為,其立法已逾越立法院憲法職權範圍,牴觸憲法權力分立原則。〔第85段〕
2.職權行使法第15條之2規定〔第86段〕
第1項有關立法院得經全體立法委員四分之一以上提議,院會決議後,由程序委員會排定議程之程序規定部分,形式上固屬立法院內部事項之規定,然而,立法院得聽取總統國情報告之前提,係總統赴立法院進行國情報告,而立法院並無要求總統赴立法院進行國情報告之權限,已如前述。是此項規定明定由立法院內部之程序委員會排定議程,聽取總統國情報告,實質上無異於立法院自我授權,片面決定總統赴立法院進行國情報告之時程與相關事宜之安排,顯已逾越立法院憲法職權範圍。此外,第1項規定中明文指定「就國家大政方針及重要政策議題」,聽取總統國情報告,惟憲法並未賦予立法院有得指定總統國情報告之議題、範圍與內容等之權限,此部分之規定亦屬逾越立法院憲法職權範圍。綜上,本條第1項規定逾越立法院之憲法職權,違反憲法權力分立原則。〔第87段〕
本條第2項規定部分,係明定總統就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題,得主動咨請立法院同意後,至立法院進行國情報告。查總統固非不得主動咨請立法院同意,至立法院進行國情報告,立法院亦得衡酌相關因素,決議是否同意。然總統為國情報告之議題、範圍與內容,乃屬總統本於職權得自行決定之事項,立法者尚不得立法予以限定,此不因總統至立法院為國情報告,係被動應邀抑或主動咨請而有不同。是本項規定有關「就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題」之限制部分,逾越立法院之憲法職權範圍,牴觸權力分立原則。〔第88段〕
3.職權行使法第15條之4規定〔第89段〕
憲法增修條文第4條第3項僅規定:「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。」並無總統國情報告完畢後,尚須即時口頭回答或會後書面答覆立法委員提問之明文。是本條各項規定係立法院於憲法未有明文下,逕於規範自身職權行使之法律中,明定總統應即時或限期回應立法委員之口頭或書面提問,其規定已逾越立法院之憲法職權範圍,牴觸憲法權力分立原則。〔第91段〕
三、職權行使法關於質詢部分:第25條規定〔第95段〕
(一)審查原則〔第96段〕
立法委員行使質詢權之對象,限於行政首長,不包括得於立法院開會時列席陳述意見,但無備詢義務之關係院院長及各部會首長(憲法第71條規定參照)。其得行使質詢權之事物範圍,則限於行政院及所屬各部會具有施政權責與指揮監督權責之事項。此外,憲法增修條文第3條第2項第1款明定立法委員係於開會時,始有向行政首長質詢之權,因此立法委員得行使質詢權之期間,應為立法院開會時,即立法院院會舉行期間。如係委員會之會議,雖得邀請行政院各部會首長及其所屬公務員等政府人員到會備詢(憲法第67條第2項規定參照),政府人員並應就立法委員之詢問,為適當說明(釋字第461號解釋參照),惟立法委員於此僅享有詢問權,而非質詢權。另質詢權行使之方式,原則上為立法委員於院會期間,以言詞或書面向行政首長提出質詢內容,受質詢之行政首長原則上亦應以言詞或書面答復質詢。〔第100段〕
立法委員質詢權既屬立法院行使其議決法律案、預算案等憲法職權所必要之輔助性權力,並為落實憲法權力分立原則下立法權監督、制衡行政權,及維護民主原則之民意政治與責任政治要求之重要憑藉,是行政首長就立法委員於開會時所質詢之事項與問題,原則上應為充分且翔實之答復,俾使立法委員得藉此獲得問政與監督施政所必要之資訊。〔第101段〕
基於憲法權力分立制度,凡立法委員質詢之事項,非屬行政院之權責範圍,或屬行政權自主負責之行政特權領域,或涉及非得由個別立法委員藉由院會質詢方式,請求提供之各國家機關保有之文件資料者(釋字第325號及第729號解釋意旨參照),則自始不屬立法委員質詢權所得行使之範圍,受質詢之行政首長自得不予答復或揭露相關資訊。〔第103段〕
其次,立法委員之質詢內容如涉及第三人,而被質詢之行政首長就此之答詢或相關資訊之揭露,可能危害第三人受憲法保障之生命權與人身安全(如涉及情報人員或情報協助人員、派赴敵後工作者等之資訊)、隱私權、資訊隱私權或營業秘密等重要基本權者,被質詢之行政首長經權衡立法委員行使質詢權以獲取相關資訊之利益,與揭露相關資訊對第三人基本權可能造成之危害,如認第三人基本權應優先受到保護時,其就立法委員之質詢即得不予答復或揭露相關資訊。〔第104段〕
再者,立法委員之質詢內容涉及國家安全、國防軍事、兩岸外交等行政特權性質之國家機密事項,或行政院與其所屬機關(構)依法或依契約負有保密義務之事項,基於維護上開憲法上極重要公共利益或避免義務衝突,受質詢之行政首長亦得不予答復或揭露相關資訊。〔第105段〕
憲法就立法委員質詢權之行使,並未賦予立法院得有制定法律,單方界定其自身質詢權得行使範圍與行政首長答詢義務範圍,或課予行政首長有配合立法委員質詢權之行使,而為一定行為或不為一定行為之義務,致減縮行政院憲法職權或妨礙其行使之權限;更未授權立法院得創設法律制裁規定,以此方式強制行政首長履行其憲法上之備詢與答詢義務。立法院如為該等立法,即屬逾越其憲法職權,違反憲法權力分立原則之要求。〔第106段〕
立法委員向行政首長行使質詢權,行政首長基於上述維護憲法權力分立制度、第三人基本權及國家安全與福祉等理由,認有保密之必要而拒絕答詢或揭露相關資訊,致生爭議時,本於憲法機關之憲法忠誠義務,立法院與行政院宜循政治協商方式解決。協商未果者,立法院自得依憲法相關規定,對行政院院長提出不信任案,促使行政院院長去職。〔第107段〕
政府人員除依法應獨立行使職權,不受外部干涉之人員,及依憲法慣例得不受邀請備詢者外,原則上負有應邀到委員會說明之義務(釋字第461號解釋意旨參照);非有上述正當理由,即應就立法委員之詢問,為適當且充分之說明。惟於委員會受詢問之政府人員,與於院會受質詢之行政首長相同,均係負擔政治責任,而非法律責任,是立法者亦不得立法課予政府人員除於委員會備詢與說明義務外之其他法律義務,更不得以法律制裁手段,包括行政裁罰與刑罰手段,迫使其為一定之行為或不為一定之行為。〔第108段〕
(二)本庭之審查〔第109段〕
1.本條規定之體系定位〔第110段〕
本條規定所稱質詢,應係指憲法增修條文第3條第2項第1款後段所定,立法委員向行政院院長及行政院各部會首長所為者;其所稱「被質詢人」,應僅限於行政院院長及行政院各部會首長,至多及於其請假時之代理人,不包括其他情形之被詢問人,如憲法第67條第2項所定「政府人員及社會上有關係人員」。〔第111段〕
2.第1項規定部分〔第112段〕
本項前段有關被質詢人就質詢之答復,不得超過質詢範圍之規定,僅屬就答詢範圍之限定,並未剝奪行政首長答詢之機會,不生牴觸憲法問題。〔第113段〕
至本項規定所增訂之「不得反質詢」規定部分,係禁止被質詢人,即行政首長,為「反質詢」之行為。其中「反質詢」一詞所指為何,立法者並未提供立法理由以為參考,爰以客觀文義解釋方法理解之。依此,「反質詢」所稱「質詢」,其意涵應與本項前段規定以及職權行使法第3章其餘條文規定所稱質詢,為相同之解釋,係指立法委員就施政相關問題,向行政首長提出詢問,要求其答復或揭露相關資訊之謂;關鍵在於提問並要求答復之意圖,至於提問之表達方式,尚非所問。由此推論,所謂反質詢,應係指原為被質詢人之行政首長,於質詢程序自行易位為質詢人,向原為質詢人之立法委員,就具體事項或問題提出質疑或詢問,並有意要求特定立法委員答復之謂。行政首長以問題或疑問句等語句形式答復立法委員之質詢,或提問以釐清質詢人所質詢之問題等情形,基於表意人就表意方式與語句選擇本有一定自主性,如行政首長之表意並非出自質詢立法委員並要求其答復之意圖者,則即便行政首長言語表達方式有禮儀上之爭議,仍屬對立法委員質詢之答復,均非本項規定所稱反質詢。於此前提下,本項後段明定被質詢人不得反質詢部分,乃理之當然,尚不生牴觸憲法問題。至立法委員之質詢與行政首長之答詢,因言語表達方式而生禮儀上之爭議時,本於立法院與行政院彼此尊重之立場,理應由主席本於議事指揮權為適當之調和、處理,自不待言。〔第114段〕
3.第2項規定部分〔第115段〕
本項係就行政首長基於憲法上之正當理由,對立法委員之質詢不予答復或不揭露相關資訊之權限,於未有憲法依據下,立法增加應經立法院院會主席同意之限制,並賦予立法院院會主席憲法所無之介入行政首長憲法職權行使之權限,是此部分之規定已逾越立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則與制衡原則。〔第116段〕
其次,本項規定不得拒絕答復、隱匿資訊、虛偽答復部分,核其意旨,係要求被質詢之行政首長,原則上應就立法委員之質詢,予以適當、確實之答復,非有憲法上正當理由,不得隱匿不揭露與質詢事項有密切關聯之重要資訊。就此而言,應僅屬就行政首長依憲法增修條文第3條第2項第1款規定所負答詢義務之宣示,並未增加其憲法義務之內容與範圍,是本項此部分之規定,尚不生牴觸憲法問題。〔第117段〕
立法委員之質詢權,與立法院之參考資料獲取權、文件調閱權係屬不同屬性之權限,無論行使主體、行使對象、獲取資訊方式及行使時點,皆有不同,不得混為一談。是本項有關被質詢之行政首長不得拒絕提供資料部分之規定,已逾越立法委員依憲法增修條文第3條第2項第1款所得享有之質詢權範圍,而牴觸憲法。〔第118段〕
本項規定中尚概括規定被質詢人不得有其他藐視國會之行為。〔第119段〕
就文義之一般理解而言,「藐視國會之行為」應指被質詢人之行為具有輕蔑、無視或不尊重立法院之負面意涵。充其量僅能針對受質詢之行政首長就質詢所為答復之具體內容與具體表意方式;換言之,此部分規定應係於行政首長並未拒絕答復、隱匿資訊或虛偽答復之前提下,禁止其所為答復之內容及表意方式,有輕蔑、無視或不尊重立法院之負面評價意涵。〔第120段〕
立法委員之質詢與行政首長之答詢,均係政治行為,所涉亦屬政治評價問題,最終均須向民意負責。行政首長答詢時之表意行為,是否存有輕蔑、無視或不尊重立法院之負面評價意涵,亦非立法院一方所得片面評斷者。是本項關於「不得……有其他藐視國會之行為」部分之規定,已逾越憲法增修條文第3條第2項第1款所定立法委員質詢權之權限範圍,亦違反權力分立原則。〔第121段〕
凡立法委員之質詢逾越質詢權所得行使範圍、屬於行政特權之範疇、為保護第三人基本權所必要、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等,行政首長本於職權而為相關利益衡量,自有權於適當說明理由後,不予答復或揭露相關資訊。於此前提下,本項此部分之規定尚不生牴觸憲法問題。〔第122段〕
另被質詢人得例外拒絕答復質詢之正當理由,尚不以本項規定所列情形為限,凡立法委員之質詢逾越質詢權所得行使範圍、屬於行政特權之範疇、為保護第三人基本權所必要、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等,受質詢之行政院院長與行政院各部會首長本於職權而為相關利益衡量,對立法委員所質詢事項,均有權於適當說明理由後,不予答復或揭露相關資訊。於此前提下,本項其餘規定部分,始不生違憲問題。〔第123段〕
4.第3項規定部分〔第124段〕
行政首長在立法委員開會時,固負有在場備詢與答詢之憲法義務,但不因此改變行政院與立法院乃平等並立之平行憲法機關之地位,兩者各有其權並各司其職。是負有備詢義務之行政院院長等行政首長,如有重大事由未克出席立法院院會者,本於憲法權力分立制度下憲法機關間相互尊重原則,行政首長自應及時知會立法院,並盡可能尋求其院會主席、各黨團與立法委員之諒解,然立法院並無凌駕行政院之上,就行政院院長等行政首長請假不出席立法院院會之情形,以法律自我賦予為同意或不同意之權限。〔第126段〕
5.第4項規定部分〔第127段〕
本項規定中涉及違反第2項及第3項規定部分,由於第2項規定中有關「並經主席同意」、被質詢人不得拒絕提供資料或有其他藐視國會行為部分,及第3項規定部分,均經本庭審查認定為違憲,是本項規定涉及上開違憲部分之規定,自亦應基於相同理由而違憲。行政首長如基於正當理由而拒絕答復立法委員之質詢,或拒絕揭露相關資訊者,被質詢之行政首長與質詢之立法委員係處於對立之憲法地位,其所形成之政治性爭議,自非可由立法院一方裁決,且該等政治性爭議已非議事程序或秩序問題,不屬主席之議事指揮權所得行使之範圍,更無由立法院院會主席要求被質詢之行政首長應為答復之理。〔第130段〕
6.第5項、第6項及第7項規定部分〔第132段〕
立法院院會主席固得本於其議事指揮權,制止行政首長答詢超過質詢範圍或對立法委員為反質詢,惟行政首長就立法委員之質詢負有答詢義務,係憲法增修條文第3條第2項第1款所明定,乃行政院對立法院負責之一環,行政首長於此係負政治責任,非法律義務與責任,尚非立法院得立法自我授權,以法律制裁手段,不論刑罰或行政裁罰手段,迫使行政首長依其規定方式為答詢義務之履行者。是立法院就第5項裁罰規定及第6項連續裁罰規定,其立法均已逾越其憲法職權範圍,並對行政院及相關首長行使其憲法職權造成一定程度之限制而侵犯行政院之憲法職權,違反憲法權力分立原則。〔第134段〕
第7項係關於依第5項及第6項規定所為裁罰處分之救濟程序規定,乃第5項及第6項規定之附屬性規定,該2項規定既屬違憲,則第7項自亦隨同違憲,一併失其效力。〔第135段〕
7.第8項規定部分〔第136段〕
「移送彈劾或懲戒」之規定,核其立法意旨,應係立法院自我授予有彈劾或懲戒之移送權。就彈劾移送權部分,查我國憲政制度下,除總統、副總統之彈劾外,對公職人員之彈劾,係為發動司法懲戒程序,以追究公職人員違法、失職情事之法律責任,而非追究其政治責任,彈劾之目的亦非為處理政治問題。彈劾案提議權、審查與決定權,係專屬監察委員所有;彈劾案之提出權,則專屬監察院所有。本項規定就質詢事件,明定立法院得將相關行政首長移送彈劾,實已介入憲法明定之監察委員彈劾提議權,逾越立法院之憲法職權範圍,並有干擾監察院彈劾權行使之疑慮,違反憲法權力分立原則。〔第138段〕
即便將本項「移送彈劾」之規定,解釋為僅屬立法院對監察院提出之彈劾建議,立法院一旦引據無法律拘束力之本項規定,將行政院之院長或所屬各部會首長,移送於監察院,「建議」其提出彈劾,仍將引發立法權、行政權與監察權間之憲政爭議,並不因本項規定所定僅屬無法律效力之彈劾建議權,即有不同。僅就此而言,基於憲法機關相互尊重原則,以及政治問題應於政治程序解決之民主基本精神,本項立法關於移送彈劾部分,即便不具拘束力,立法院亦有逾越其憲法職權且濫用權力之嫌,違反憲法權力分立原則。據上,本項有關移送彈劾之規定,無論為法定移送權性質,抑或僅屬不具拘束力之彈劾建議性質,均逾越立法院之憲法職權,違反憲法權力分立原則。〔第139段〕
立法院僅享有對於總統、副總統提出彈劾案之權,且應移送於司法院大法官所組成之憲法法庭審理,並無將行政首長移送懲戒之憲法權限。基此,本項規定關於將行政首長移送懲戒部分,已逾越立法院之憲法職權,違反憲法權力分立原則。〔第140段〕
8.第9項規定部分〔第142段〕
行政首長就立法委員質詢之答復,於涉及事實時,固應如實陳述,不得為虛偽陳述,惟其答復與陳述內容,仍屬政治責任之性質,無涉法律責任。準此,本項規定以行政首長答詢時「虛偽陳述」為追究刑事責任之前提要件,將行政首長之政治責任,立法變易為刑事責任,已逾越立法院憲法職權範圍,違反憲法權力分立原則。〔第144段〕
四、職權行使法關於人事同意權之行使部分:職權行使法第29條第3項、第29條之1、第30條第1項、第3項及第30條之1規定〔第153段〕
(一)審查原則〔第154段〕
立法院就總統或行政院院長提名之人選,依憲法或法律規定行使同意權,其審查與議決之程序與方式,基於國會自律原則,原則上固得由立法院自為規範,惟其所為程序規定,不得實質妨害總統或行政院憲法職權之行使,更不得以內部程序規定,變相限制或剝奪立法委員於立法院院會就人事同意權案為投票表決之權利,否則即有逾越憲法職權,違反憲法權力分立原則之虞。〔第157段〕
立法院之人事審查權,應屬其人事同意權之輔助性權力,其行使自不得逾越人事同意權之權限範疇。〔第158段〕
此外,人事審查係以被提名人之資格與適任性為審查對象與範圍,當有賴被提名人之協力與配合,審查程序始得順暢進行。如被提名人於審查程序未予充分協力與配合,致審查結果對被提名人之資格與適任性未獲致正面評價者,被提名人即可能蒙受其人事任命案未獲同意之不利後果。從而,被提名人基於自己之利益,除有必要配合立法院就其資格與適任性之審查外,對立法院於人事審查程序上所為詢問或資料提供要求,於合理範圍內,亦應盡可能協力與配合。〔第159段〕
然而,被提名人協力與配合立法院人事審查程序之要求,究其性質,充其量僅屬被提名人為避免其人事任命案遭立法院否決致蒙受不利益,而自願承受之負擔,非屬法律意義上之義務,自不得以法律手段強制其履行。況被提名人於立法院議決同意其任命案,並由總統或行政院院長依法任命前,並不具被提名出任之公職人員身分,尚不負各該職務之義務或責任,亦無對立法院負責問題;立法院自無超越其人事同意權行使之權限範圍,即同意或不同意被提名人之人事任命案,立法課予被提名人特定義務之權限,更無於義務違反時,立法施以行政罰制裁之權限。〔第160段〕
又,被提名人作為人民所享有之憲法基本權保障,包括隱私權、資訊隱私權、名譽權、表意自由與不表意自由、思想自由等,並不因其被提名出任公職,並進入政治任命之人事審查與同意程序而有不同。是立法院為行使其人事同意權與審查權而設之職權行使相關規定,如構成對被提名人受憲法保障之基本權之限制者,仍應受憲法比例原則之檢驗。〔第161段〕
(二)本庭之審查〔第162段〕
1.第29條第3項規定〔第163段〕
本項係立法院就其行使人事同意權前之內部審查程序所為自我規範,屬其國會自律範疇,尚不生牴觸憲法問題。〔第164段〕
2.第29條之1規定〔第165段〕
(1)第1項規定部分〔第166段〕
立法院為就提名人選行使審查、同意權,固需由提名機關依慣例提供被提名人相關資料,俾利其為審查,惟鑑於提名機關與立法院就相關人事任命案,係屬分權、協力或制衡之關係,並不具權力從屬性,理應相互尊重,立法院尚不得片面課予提名機關提供資料之義務,是本項規定對提名機關並無拘束力。於此前提下,本項規定尚不生牴觸憲法問題。惟提名機關仍應依慣例,適時提供有關被提名人資格與適任性之相關資料於立法院,俾供其行使審查、同意權之參考,自屬當然。〔第167段〕
(2)第2項規定部分〔第168段〕
本項規範意旨應在於授權立法院得經提名機關,向被提名人提出有關其資格與適任性之相關書面問題,性質上屬立法院人事審查程序以外之任意性程序,被提名人並得自行衡酌處理;立法院各黨團或個別立法委員尚不得逕向被提名人提出書面問題,直接要求其答復。於此前提下,本項規定始不生牴觸憲法問題。〔第170段〕
(3)第3項規定部分〔第171段〕
本項規定要求被提名人於提出書面答復或所提資料時,應予具結,其要求如屬被提名人自主就其被提名身分而為之行為(如提出相關學、經歷證明資料等),所應蘊含之內在要求或附隨性義務之範圍,而非屬課予被提名人獨立之行為義務者,自無逾越立法院憲法職權問題;惟如其規定構成對被提名人課予獨立之行為義務,或無法由被提名人本於其被提名身分而為之行為所當然涵蓋,即有逾越立法院人事同意權之權限範圍之虞。〔第173段〕
本項規定仿訴訟上證人具結規定,要求被提名人為真實性具結,其應具結事項,則為被提名人就立法院各黨團或個別立法委員之提問所為書面答復,究其目的,應係為取得被提名人就其書面答復內容之真實性擔保。然而,被提名人乃立法院人事審查與同意程序之當事人,並非屬第三人性質之證人,其身分、法律地位亦完全不同於訴訟程序中之證人,兩者實無可比擬。又,證人係就特定訴訟案件之應證事實而為證言,被提名人則係就其獲提名出任職務之資格與適任性問題為書面答復,而是否具備出任相關職務之資格與適任性之提問與回應,均具有高度屬人性、評價性,非屬事實性陳述性質,無真偽之分,亦無從以具結方式擔保其表意內容之真實性,是此類屬人性、評價性之陳述,本質上並不具有真實性擔保之內在要求。基此,被提名人就立法院各黨團或個別立法委員之書面提問所為答復,與證人就應證事實為證言絕不相同,其答復內容並無真實性擔保之內在要求,從而被提名人就其答復內容亦無真實性擔保之附隨義務可言。是本項規定課予被提名人就其書面答復內容有真實性具結義務部分,已逾越立法院人事同意權之權限,因而逾越立法院憲法職權範圍。〔第175段〕
其次,立法院人事同意權中,並不具課予被提名人提供相關資料等特定行為義務之權限,自無要求被提名人擔保其已提出相關資料、絕無隱匿資料之權。是本項規定要求被提名人就所提資料應為完全性具結部分,已逾越立法院人事同意權之權限,因而逾越立法院憲法職權範圍。〔第176段〕
至本項規定所要求之第3種型態之具結,即資料真正性具結,查被提名人雖無提出資料之義務,是否提出資料、提出哪些資料供立法院行使人事審查權與同意權之參考,均得由被提名人自主衡酌決定(本判決理由第159段及第160段理由參照),惟被提名人所提出之資料,如學歷證書、資格證明等,則須為真正,非可為偽造、變造之虛偽資料,此應屬資料提出者之附隨義務,而非立法院對被提名人獨立課予之行為義務。基此,本項規定關於「被提名人應於提出……相關資料之同時,提出結文,並應於結文內記載……絕無……提供虛偽資料」之規定部分,尚無逾越立法院人事同意權權限範圍之虞。〔第177段〕
3.第30條第1項及第3項規定〔第179段〕
基於職權行使法第29條之1第3項課予被提名人有真實性具結義務部分之規定,逾越立法院人事同意權之權限,因而逾越立法院憲法職權範圍之相同理由,本項規定亦逾越立法院人事同意權之權限,因而逾越立法院憲法職權範圍,應自本判決宣示之日起,失其效力。〔第185段〕
4.第30條之1規定〔第186段〕
(1)第1項規定部分〔第187段〕
被提名人固不負有依第29條之1第2項規定,答復問題或提出相關資料之義務,惟立法委員仍得於行使人事同意權,為同意或不同意之表決時,就此為自主評價,是本項規定關於「被提名人拒絕依第29條之1第2項規定答復問題或提出相關資料,……委員會應不予審查並報告院會」部分,乃立法院就其人事同意權之行使所為自我規範之規定,屬國會自律範疇,本庭爰予尊重,原則上不生違憲問題,惟立法院仍應適時行使其人事同意權,作成決議。如委員會就被提名人不予審查,立法院院會因而消極不行使人事同意權、其行使受到妨礙或擱置,致使立法委員均無法為同意權案之投票,並因此使相關機關因人事懸缺而難以有效行使職權,發揮功能者,立法院即違反其憲法忠誠義務,乃憲法所不許,已非其國會自律範疇(釋字第632號解釋意旨參照)。〔第188段〕
(2)第2項規定部分〔第189段〕
本項應與同條第1項之相同規定,為相同之評價,亦即其規定乃屬國會自律範疇,原則上不生違憲問題,惟立法院仍應適時行使其人事同意權,作成決議,否則即有違反憲法忠誠義務之虞。〔第190段〕
立法院以本項規定,自我授權得以決議,就被提名人於人事審查程序中之特定行為裁處罰鍰,僅就此而言,本項規定即已逾越立法院人事同意權之權限,因而逾越立法院憲法職權範圍而違憲。況作為本項後段所定裁罰要件之職權行使法第29條之1第3項規定中,除要求被提名人於提出相關資料時,應就絕無提供虛偽資料具結部分未違憲外,其餘部分之要求具結規定,及第30條第3項之要求具結規定,均經本庭審查認定為違憲,則本項規定以該等違憲之規定,作為裁處罰鍰之前提要件,與此範圍內,其規定自同屬違憲。〔第191段〕
(3)第3項規定部分〔第193段〕
本項規定係關於依本條第2項規定所為罰鍰處分之救濟程序規定,乃第2項規定之附屬性規定。第2項規定既已違憲,失其效力,本項規定即失所依附,亦應一併失其效力。〔第194段〕
五、職權行使法關於調查權之行使部分:第45條、第46條、第46條之2第2項、第3項、第47條、第48條、第50條之1第3項、第4項、第5項、第50條之2規定〔第203段〕
(一)審查原則〔第204段〕
立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力(釋字第585號解釋意旨參照)。〔第205段〕
立法院調查權既係為輔助立法院憲法職權之行使,其本身並不具獨立之目的,其行使即應與立法院憲法職權之行使所涉特定議案有重大關聯且必要,且不得逾越立法院憲法職權範圍;於涉及其他憲法機關部分,應受憲法權力分立與制衡原則之限制;於涉及人民部分,則應符合憲法對人民相關基本權之保障規定,如正當法律程序、法律明確性與比例原則等要求。準此,立法院調查權之行使應符合下列要求,釋字第585號解釋應予補充:〔第206段〕
1.立法院調查權行使主體及其組成〔第207段〕
立法院調查權乃立法院所享有之權力,其行使除得由立法院就特定調查目的與事項,制定專法予以規範外,應由立法院以決議設立任務型調查委員會,並以立法委員為成員,就立法院決議通過之調查權行使目的、調查事項範圍及其他重要事項,具體執行調查程序,其最終調查結果則為立法院行使憲法職權之特定議案審議之參考。鑑於立法院之憲法職權不得概括委託其內部委員會行使,調查委員會就調查權行使之重要事項,尤其調查目的、事項範圍與課予人民協助調查義務之要件與範圍等,均應經院會決議明確授權,始得為之。此外,調查委員會之組成,應保障少數立法委員之參與權。〔第208段〕
2.立法院調查權得調查事項之範圍及其界限〔第209段〕
就立法院調查權之行使要件及其調查事項範圍而言,首先,立法院調查權之行使,不得逾越立法院之憲法職權範圍,其所欲調查之事項,須與其行使議決法律案、預算案等憲法職權所涉特定議案有重大關聯且有調查之必要。其調查事項是否與立法院憲法職權行使所涉特定議案有重大關聯,應就特定議案之目的及範圍論斷之(釋字第729號解釋意旨參照)。〔第210段〕
其次,立法院調查權之行使,應受憲法權力分立與制衡原則之制約。凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者,如包括各級法院與檢察機關在內之司法機關、考試院、監察院,其行使職權之相關事務及其處理、職務相關案卷資料等,均非立法院調查權所得調查之事項範圍(釋字第325號解釋意旨參照)。上開機關依憲法規定應獨立行使職權之成員,包括司法院大法官與各級法院法官(憲法第80條規定參照)、考試委員(憲法第88條規定參照)及監察委員(憲法增修條文第7條第5項規定參照),亦不得為立法院調查權行使之對象,且不負有協助立法院調查權行使之義務。再者,立法院調查權之行使,亦不得對上開憲法機關權力之行使造成實質妨礙。〔第211段〕
由於立法院憲法上核心職權,如議決法律案、預算案、條約案與監督行政院施政等,均與政府施政與行政權之運作密切相關,是立法院調查權所得調查之事項,通常係針對政府施政。惟行政院之施政雖須對立法院負責,行政權之運作仍享有一定自主形成政策並自我負責之空間,屬行政權之權力核心範圍;行政首長依其行政權固有之權能,對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊,例如涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項,有關政策形成過程之內部討論資訊,以及有關正在進行中之犯罪偵查之相關資訊等,均有決定不予公開之權力,乃屬行政權本質所具有之行政特權(釋字第585號解釋意旨參照),立法院對此應予適當之尊重。是立法院行使調查權涉及上述事項,而行政院認屬涉及行政特權之範疇,或屬行政特權領域而得不對外公開之資訊者,自得本於憲法機關之地位表示其反對立場。〔第212段〕
立法院調查權行使所欲調查事項,涉及司法案件而在法院審理中時,基於司法審判權乃司法院所屬各級法院之核心職能,專屬應獨立審判之法官行使,不受任何干涉或妨礙,為維護法院獨立審判之憲法要求,立法院就此類事項,不得行使調查權。立法院已成立調查委員會行使調查權中,其調查事項嗣後成立司法案件,於法院審理中時,基於相同理由,立法院亦應主動停止調查。〔第213段〕
監察院為國家最高監察機關,其為行使憲法所賦予之彈劾、糾舉、糾正、審計權等監察權,依憲法第95條、第96條規定,享有文件調閱權與調查權,亦屬為行使其憲法職權所必要之輔助性權力。由於立法院與監察院憲法職權、功能與任務均不同,立法院調查權與監察院調查權作為各該憲法機關行使其職權之輔助性權力,其功能與目的自隨之不同,其非不得平行行使,原則上不生相互排斥問題。惟立法院與監察院分別行使調查權,而其所調查之事項相同時,因兩院調查權之行使而受詢問之關係人或受調閱文件、資料之相關機關,即可能因義務重複而蒙受職權行使與職務履行上之不利,是立法院與監察院先後就同一事項行使調查權時,均應審慎衡酌行使調查權之必要性,並避免過度干擾相關機關或人民。〔第215段〕
立法院行使調查權所欲調查之事項範圍,經其他憲法機關或受憲法保障得獨立行使職權之國家機關,主張屬其自始不受立法院調查權所及之職權範圍、調查事項涉及相關憲法機關之憲法職權核心領域,或立法院調查權之行使,將對其他憲法機關憲法職權之行使造成實質妨礙,因而明示反對者,性質上乃屬憲法爭議,自應由發生爭議之相關機關循合理之政治途徑協商解決之,其仍未果者,則應由擬行使立法院調查權之立法院,依法循憲法訴訟途徑,聲請憲法法庭審理解決之。〔第216段〕
3.立法院調查權行使之方式、程序、強制手段及其限制〔第217段〕
立法院調查權之行使,目的是為取得擬調查事項之必要資訊,以釐清特定議案之相關事實或案情,藉以輔助立法院就特定議案所涉相關憲法職權之有效行使,因此,調查權行使之方式,即為調查委員會就調查事項取得必要資訊之方法。一般而言,取得資訊之方法不外有二:一是獲取相關文件、資料,二是對人詢問,取得其答詢內容與意見陳述以為佐證。立法院行使調查權,以獲取必要資訊之手段,即為文件資料之調閱、獲取,及詢問相關人員。〔第218段〕
(1)文件、資料調取權〔第219段〕
立法院為取得與其憲法上職權行使有重大關聯之必要資訊,得經院會或委員會之決議,向有關機關行使參考資料獲取權,請求其提供相關參考資料;必要時得經院會決議,向有關機關調閱文件原本,業經釋字第325號解釋明確闡釋。由於調閱文件之目的係在獲取文件中之資訊,而文件原本,或與原本內容相符之複本、繕本、影本均可提供相同之資訊,是立法院向有關機關調閱文件者,不論調閱文件之原本、複本、繕本或影本,均應經院會決議,始得為之,於此範圍內,釋字第325號解釋應予補充。〔第220段〕
上開參考資料獲取權、文件調閱權及已偵查終結案件卷證調閱權(以下合稱文件、資料調取權),均屬立法院本於其憲法職權所得享有之輔助性權力,是立法院為行使調查權,自得以文件、資料調取權為取得調查事項所需相關資訊之手段。惟立法院所設立之調查委員會,性質上係屬立法院內部之特種委員會,尚不得逕為行使專屬於立法院享有之文件(含原本及與原本內容相符之複本、繕本、影本)與偵查終結卷證(含原本及與原本內容相符之影本)調閱權。因此,立法院調查委員會欲調閱有關機關之文件原本及與原本內容相符之複本、繕本或影本、已不起訴處分確定或已結案之偵查卷證資料原本或與原本內容相符之影本者,仍須經院會決議,始得為之,調查委員會尚無權自行決議調取。〔第222段〕
立法院之文件、資料調取權,既屬立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力,其行使對象須為立法院對之享有監督權,其應依憲法規定對立法院負責,且對被索取或調閱之文件或資料具有法令上之支配管領力之政府機關,主要即行政院、行政院各部會及所屬下級機關。該等文件資料尚非機關內之人員個人,包括機關首長,所得恣意支配者,因此,立法院自不得要求有關機關、組織內之個別公務員提供相關文件或參考資料。〔第223段〕
立法院於合於相關憲法意旨之前提下,其文件、資料調取權之行使,如同立法委員行使質詢權以取得問政資訊般,亦應受到相同之限制,被要求提供資料或被調取公文文件之機關,於提供充分理由說明後,自得一部或全部不予提供。立法院與有關機關就此發生權限爭議時,除由立法院與有關機關所屬最高國家機關協商解決,或依憲法相關途徑處理外,立法院自得於協商未果時,依法向本庭聲請為機關爭議之判決。〔第224段〕
上述立法院所享有之文件、資料調取權,係針對政府部門所行使之權力,而人民於憲法上對立法院並不負有配合其職權行使之憲法義務,特定人民及其所製作或持有之特定文件或資料,亦與立法院憲法職權之行使無直接關聯,立法院自無為行使其憲法職權而強行取得私人所有特定文件、資料之憲法權限。是立法院尚不得本於其憲法職權,逕行要求人民(包括自然人、公司等私法人或非法人團體等私法組織)提供其所有之文件、資料;立法院為行使調查權所設之調查委員會,自亦無此等憲法權限。〔第225段〕
私人所有之文件、資料涉及隱私或具有機密性質者,一旦對外揭露,其秘密性即可能自此喪失,當事人因此所蒙受之損害恐無回復可能,影響極鉅。是立法者立法課予人民有配合立法院調查權之行使而提出文件、資料或物件等義務者,其規定自須符合法律明確性、正當法律程序與憲法比例原則之要求,始與憲法無違。〔第226段〕
就法律明確性之憲法要求而言,課予人民提出文件、資料等義務之法律規定,其義務成立要件、範圍、義務排除事由、權利保護機制等,均須有具體明確之規範,並使受規範對象得以預見其義務範圍,且個案中人民是否違反法律所定義務,得由法院審查確認者,該等義務課予規定始不違反法律明確性之憲法要求。〔第227段〕
就憲法比例原則之要求而言,查人民於憲法上本無配合立法院調查權之行使而提出其所有文件、資料等之憲法義務。人民如被迫對外提出文件、資料,可能蒙受無可彌補之損害。綜上,課予人民向立法院或其調查委員會提出文件、資料義務之法律規定,應符合憲法比例原則嚴格之要求。〔第228段〕
準此,立法者課予人民向立法院或其調查委員會有提出文件、資料義務之立法目的,須為追求憲法上特別重要公共利益,僅為有利於立法院行使調查權,以輔助立法院相關憲法職權之行使,尚難謂屬合憲正當之目的。其次,立法所採課予人民提出文件、資料義務之手段,其義務之成立及其範圍,須符合達成立法目的所必要,且對人民相關基本權侵害最小之要求,原則上應限於系爭相關文件、資料就所調查事項之釐清,具有不可替代性,且課予人民提出文件、資料之義務範圍,對義務人而言,須具期待可能性,而為其可合理承受者。此外,相關法律並應明定相當於證人拒絕證言權之文件、資料提出義務排除事由。是凡立法課予人民有向立法院調查委員會,提出文件、資料之一般性、概括性義務,欠缺義務成立要件與義務排除事由之明確規定者,其立法即有違憲法比例原則之要求。〔第229段〕
基於憲法正當法律程序原則之要求,法律規定課予人民有向立法院調查委員會提出文件、資料之義務者,尚須明定具體個案中課予義務人特定文件、資料提出義務之程式、程序、義務人履行義務之方式與期限、義務人不服時之異議程序與救濟程序等,其義務課予之規定始與憲法正當法律程序之要求無違。〔第230段〕
(2)詢問權〔第231段〕
立法院為行使調查權之必要,於符合憲法要求之前提下,得經院會之決議,要求與調查事項有重要關聯之相關人民或政府人員,提供證言或陳述意見,乃立法院調查權所涵蓋之詢問權,屬調查方法之一,業經釋字第585號解釋所明確肯認,惟詢問權之行使,依行使對象之不同,仍應滿足各種憲法要求與限制。〔第232段〕
立法院調查權之行使涉及干預被詢問人憲法相關基本權者,除應以符合法律明確性要求之法律明定相關要件與效力外,尚須符合憲法比例原則與正當法律程序之要求,始與憲法無違。〔第233段〕
調查程序中詢問權之行使,依詢問對象為政府人員或人民之不同,其所應符合之憲法要求、行使程序、範圍及其限制等,亦有差異,分述如下。〔第234段〕
a)以政府人員為被詢問人〔第235段〕
政府人員除有正當事由外,有應立法院之要求,依法接受調查委員會之詢問,而為作證或表示意見之義務。此等立法院行使調查權所得享有對政府人員之詢問權,性質上係屬責任政治下,立法院作為國家最高民意機關,對政府施政之監督手段之一種,受詢問之政府人員因此所負之出席作證義務,乃民主政治之政治責任範疇,與法律責任無涉。〔第236段〕
b)以人民為被詢問人〔第237段〕
人民於憲法上對立法院並不負有配合其職權行使之憲法義務,是立法院為行使調查權,就涉及調查事項之特定重要問題,有以人民為證人提供證言或陳述意見之必要者,應就課予人民受詢問義務之要件與範圍,以法律為明確規範,或由立法院以決議明確定之,並應符合憲法比例原則與正當法律程序之要求,始得課予特定人民出席調查程序而為作證之義務。〔第238段〕
立法院行使調查權,係為釐清所調查事項之事實與內容,除有以涉及所調查事項應證事實之人民為證人之必要外,依調查事項之屬性,亦可能有以具相關專業知能之人民為專業證人之必要;就此而言,立法院為行使調查權而以人民為證人之需求,與其他公權力機關尚無本質不同。是立法院就其調查權之行使,立法課予人民有為證人而受詢問之義務者,如已充分保障其得正當拒絕證言與得不為具結之權利,基於上述相同理由,其義務課予規定原則上即無違反憲法比例原則之慮。惟自人民角度觀之,鑑於人民於立法院調查程序之作證,係屬協助立法院行使調查權之性質,究與人民於他人之各類訴訟作證之情形,得倚賴法院之保護大有不同,是立法院調查程序之證人理應受到法制上更強之保護。又人民作為立法院調查程序之證人,除可能係針對調查事項相關事實而為證言外,亦可能係基於其與調查事項之釐清所需學術、技藝或職業而為專業意見之陳述。因此,負有於立法院調查程序出席作證義務之人民,其應享有不低於各訴訟法所定關於證人與鑑定人權益之保障,包括證人應否具結之規定、拒絕證言權與鑑定人拒絕鑑定權等。〔第240段〕
此外,立法院為行使調查權,課予人民出席調查程序而為證言或陳述意見之證人義務者,尚須符合憲法正當法律程序之要求。首先,課予特定人民出席立法院調查程序提供證言或陳述意見者,應經立法院院會之決議,調查委員會並應就調查事項、應證事項及其拒絕證言之權利、事由等有關證人權利義務事項詳為通知。其次,由於立法院調查程序中對證人之詢問權,係由立法委員組成之調查委員會行使,其非屬專業法官,通常不具法律專業知識,人民作為證人依法可享有之權益即可能無法及時有效受到保障。因此,基於證人作證受憲法保障之各種基本權,包括人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、不自證己罪等,所包含之正當程序之保障,被要求出席立法院調查程序而為作證之被詢問人,應享有偕同律師或專業人士出席作證之權利。〔第241段〕
立法院為有效行使調查權,就有作證義務之政府人員或人民,無正當理由,拒絕出席調查程序作證,致妨礙立法院調查權之行使者,非不得以法律明定由立法院院會決議,對之科處罰鍰,以為強制其出席調查程序作證之不得已手段,惟此等強制手段僅得針對拒絕出席調查程序者;如人民於調查程序中,就特定事項主張有拒絕證言之權利而拒絕證言,或調查委員會認其證言有虛偽不實情事,致生爭議者,立法院尚不得逕行對之科處罰鍰,其爭議仍應由立法院循適當之司法途徑起訴解決。於上述範圍內,釋字第585號解釋應予補充。〔第242段〕
立法院雖非形式意義之行政機關,其經院會決議對人民科處罰鍰,性質上仍屬行政裁罰處分,應有行政罰法相關規定之適用,受處分人不服立法院所為裁罰處分者,自得循行政救濟程序請求救濟。〔第243段〕
立法院為行使調查權,依法律規定之要件及程序,課予原不負憲法上協助調查義務之人民,於調查程序接受詢問與作證之義務者,就個案人民而言,已蒙受特別犧牲,就此,立法院除應負擔調查程序所生必要費用外,對人民之特別犧牲亦應予適當之補償。〔第244段〕
(二)本庭之審查〔第245段〕
1.第45條規定〔第246段〕
(1)第1項規定部分〔第247段〕
本項關於經委員會之決議,得設調查專案小組,行使調查權與調閱權之規定部分,違反立法院調查權乃立法院行使其職權之輔助性權力,應由立法院自為行使之憲法要求,是本項此部分之規定牴觸憲法意旨,應自本判決宣示之日起失其效力。〔第248段〕
由於本項規定係調查專案小組之設立依據,此部分規定既經本庭審查認定違憲,應失其效力,則本案其餘審查標的中涉及調查專案小組之規定者,即本條第2項、第3項後段、第46條、第47條第1項、第2項、第50條之1第3項、第5項及第59條之1第1項,均屬違憲且失所依附,應一併失其效力。另職權行使法中非屬本案審查標的之條文中,亦涉及調查專案小組之規定者,即第46條之1第2項、第3項、第49條第2項、第3項、第50條之1第1項、第51條及第53條規定中,有關調查專案小組部分,亦均失所依附,立法者修法時應一併檢討修正,併此指明。〔第249段〕
立法院就與其憲法職權行使之特定議案有重大關聯,且有調查必要之事項,始得成立調查委員會,行使調查權。僅涉及相關議案之事項,或未有特定議案而僅與立法委員職權相關之事項,尚不符合立法院得成立調查委員會,行使調查權(含調閱權)之要件。於此前提下,本項其餘部分之規定,始不生牴觸憲法問題。〔第250段〕
(2)第2項規定部分〔第251段〕
本項規定授權調查委員會得要求有關機關提供之參考資料,自不包括上開應經院會決議始得調閱之文件與偵查卷證(含原本、複本、繕本及影本),且其要求提供之參考資料所涉及事項,須為與立法院行使憲法職權之特定議案之議決有重大關聯者。於此前提下,此部分之規定尚不生牴觸憲法問題。〔第253段〕
本項有關調查委員會「得舉行聽證,要求有關人員出席提供證言及資料、物件」部分之規定,係授權調查委員會得舉行聽證,並得要求有關人員出席提供證言及資料、物件。查「有關人員」一詞包括政府人員與一般人民在內。就政府人員而言,基於行政院向立法院負責之責任政治之要求,政府人員原則上負有出席立法院調查程序並為作證之憲法義務,惟不負有提供資料、物件之義務。是此部分規定中,要求政府人員提供資料、物件部分,已逾越立法院調查權之權限範圍。就一般人民而言,其於憲法上並不負有配合立法院職權行使而提供文件、資料或物件,或出席調查程序作證之憲法義務。立法院如欲課予人民有出席調查程序作證,與提供資料、物件於調查委員會之義務者,由於涉及對人民相關基本權之限制,應以法律明確規定其義務內容、範圍及義務排除事由等重要事項,且符合憲法比例原則、正當法律程序之要求,始得為之。本項規定性質上係立法院逕行授權調查委員會得一般性、概括性要求人民出席調查程序提供證言,及提供資料、物件,就此而言,其規定已逾越立法院憲法職權範圍。況其規定內容亦與限制人民基本權所須符合之憲法法律明確性、比例原則與正當法律程序等要求不合,亦不得作為課予人民相關義務之法律依據。〔第254段〕
至本項規定關於「得舉行聽證……聽證相關事項依第9章之1之規定」部分,於第9章之1之規定不牴觸本判決意旨之範圍內,係立法院於其國會自律範疇,就調查權行使之程序形式所為規定,自不生牴觸憲法問題。〔第256段〕
(3)第3項規定部分〔第257段〕
前段規定部分,應經院會議決之調查事項(含範圍)、目的及方法,尚須具體明確,俾利據以判斷調查權之行使是否與立法院職權之行使有重大關聯(釋字第729號解釋意旨參照);其調查方法涉及課予政府人員或人民提供證言或陳述意見之協助調查義務者,其對象與義務範圍等重要事項,亦均須經院會議決之。於此前提下,此部分之規定始不生牴觸憲法問題。〔第258段〕
又立法院依本條規定發動調查權而設調查委員會,經其他憲法機關主張其有逾越憲法上權限等情事而表示反對,致生權限爭議者,相關憲法機關自應盡可能協商解決,或循其他適當憲法途徑處理。協商未果者,立法院作為發動憲法職權之行使,致引發權限爭議之一方,自得依憲訴法第65條規定,聲請本庭為機關爭議之判決。於上開權限爭議經相關機關協商、以其他適當途徑處理或經本庭依聲請為機關爭議之判決前,立法院尚不得逕為調查權之行使。〔第259段〕
2.第46條規定〔第260段〕
原則上屬立法院國會自律範疇,尚不生牴觸憲法問題。〔第261段〕
3.第46條之2第2項規定〔第262段〕
自本項規定之規範意旨觀之,其應係具體化釋字第325號解釋針對立法院向有關機關就議案涉及事項,行使文件、資料調取權所示憲法界限之意旨。基此,凡國家機關獨立行使職權受憲法保障之人員,包括法官、檢察官、考試委員、監察委員在內,其既應獨立行使職權,自必須在免於外力干涉下獨立判斷;因此,司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷,以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等,無論監察院對之行使調查權,抑或立法院之調閱文件資料,均應受限制(釋字第325號解釋意旨參照)。基於上述相同理由,立法院調查權之行使,亦應同受限制,即立法院不得就上開事項行使調查權。〔第264段〕
又憲法係保障上述相關人員獨立行使職權,就個案事項免於受外力干涉,而為自主評價判斷,是凡屬上開獨立行使職權人員,就個案事項所為之評價判斷,或足以表徵其評價判斷之程序中處置及其卷證,即不受立法院調查權所及,非以程序進行中為前提;於程序終結後,原則上亦有其適用。詳言之,司法機關審理或處理案件所表示之法律見解或事實判斷,不論於相關程序進行中,抑或於終結程序之檢察機關處分書或裁判書中所為,亦不論於偵查、審判程序中,或偵查終結、裁判確定後,立法院均不得行使調查權;考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷,無論於相關程序中或於程序終結後,立法院均不得行使調查權;訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證,包括個案裁判確定前,檢察機關於偵查程序中、法官於審判中所為處置及其卷證,無論於偵查程序中、偵查終結後、審判程序中,抑或裁判確定後,亦均不得成為立法院調查權所調查之事項。〔第265段〕
本項規定於符合上開意旨之前提下,固不生牴觸憲法問題,惟立法院調查權行使之限制,尚不以本項規定所列事項為限。基於權力分立原則及法院獨立審判之憲法要求,立法院除不得對本條所定事項行使調查權外,對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實,以及經確定裁判判斷之事項,亦均不得行使調查權。〔第266段〕
4.第46條之2第3項規定〔第267段〕
本項係針對調查委員會成立後,其他依法應獨立行使職權之機關亦本於職權著手處理相關案件之情形所為規範,亦即授權調查委員會得停止調查;依其文義,調查委員會亦得不停止調查。〔第268段〕
惟所謂「其他依法應獨立行使職權之機關」,涵蓋廣泛,包括監察院、考試院(考試委員)、行政院所屬獨立機關、職司犯罪偵查之檢察機關以及從事審判任務之法院均屬之。其中,立法院對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實,均不得行使調查權,已如前述。立法院成立調查委員會後,其調查事項嗣後始成立司法案件而於法院審理中者,基於相同理由,立法院亦應主動停止調查。於此情形下,立法院尚無不停止調查之權限。本項規定適用範圍未排除法院,於此範圍內,已逾越立法院調查權之權限範圍,與相關憲法意旨不符。〔第269段〕
至立法院成立調查委員會後,法院以外依法應獨立行使職權之機關,亦本於職權開始處理相關案件之情形,立法院調查權原則上雖得不停止調查,惟如其調查事項嗣後經檢察機關介入偵查時,應檢察機關之保密要求,利害關係人自得拒絕出席調查程序提供證言。〔第270段〕
5.第47條規定〔第272段〕
(1)第1項規定部分〔第273段〕
a)政府機關部分〔第275段〕
就本項本文規定關於「政府機關」部分而言,查立法院所成立之調查委員會,就與調查事項有重要關聯之特定參考資料,固得以決議要求行政院、行政院各部會及其所屬機關提供,且其所得要求提供之資料範圍,除上開機關所保有者外,尚包括受行政院或行政院各部會實質監督之組織所保有之參考資料,惟不包括政府機關及由其所監督之組織所保有之文件(含原本、複本、繕本或影本),亦不包括檢察機關偵查中或已偵查終結案件之卷證(含原本或影本)。除檢察機關偵查中之卷證一律不得調閱外,立法院欲調閱上開文件或已偵查終結案件之卷證者,均應由院會決議,始得為之。是本項規定關於「調查委員會……為行使調查權,得要求政府機關……於5日內提供相關……資料及檔案」部分,於不涉及文件與偵查卷證之前提下,尚不生牴觸憲法問題。〔第276段〕
b)部隊部分〔第277段〕
本項本文規定中關於「部隊」部分,查「部隊」一詞,一般係指國防部所屬軍隊組織。立法院尚無越過國防部部長與參謀總長而直接監督部隊之權,立法院所設立之調查委員會自不得越過國防部,直接課予部隊提供資料、檔案之義務,遑論向部隊直接調閱文件。綜上,此部分之規定已逾越立法院調查權之權限範圍。〔第278段〕
c)法人、團體中之公法人、公法團體部分〔第279段〕
公法人係具有公法上人格,而得為權利義務主體者,並享有一定自治權能與公權力。我國現制下,公法人均是以團體方式組織之,均屬公法團體,最主要即為地方自治團體。立法院對地方自治團體既無監督權限,亦不得針對特定公法人而為個案立法,則立法院自不得對地方自治團體要求提供其所製作或持有之文件、資料及檔案(釋字第498號解釋意旨參照)。〔第281段〕
基此,本項本文規定關於調查委員會為行使調查權,得要求「法人、團體」於5日內提供相關文件、資料及檔案部分,其所定要求對象及於地方自治團體等具有自治權之公法人,於此範圍內,已逾越立法院調查權之權限範圍。〔第282段〕
d)人民部分〔第283段〕
本項本文僅規定:「調查委員會……為行使調查權,得要求……法人、團體或社會上有關係人員於5日內提供相關文件、資料及檔案。」係授權調查委員會「為行使調查權」,即得要求人民提供相關文件、資料及檔案,變相課予人民有當然配合立法院調查權行使而提供文件、資料及檔案之義務,就此而言,本項此部分之規定已逾越立法院調查權之權限範圍。〔第285段〕
(2)第2項規定部分〔第290段〕
本項就調查委員會為行使調查權之必要,以人民為詢問權行使對象,命其出席為證言之規定,配合職權行使法第50條之1第2項所定,不得強迫證人為不利己之供述;同條第4項準用行政訴訟法關於拒絕證言事由之規定;同條第5項被詢問人得拒絕證言之規定;第50條之2所定,被詢問人得偕同律師或專業人員到場協助權;以及職權行使法第59條之6關於舉行聽證會之相關程序規定,其中書面應通知事項包括「表達意見或證言之事項」等規定,整體觀之,立法院立法課予人民出席調查程序為證言之義務規定,尚勉強符憲法比例原則與正當法律程序之要求。惟立法院調查權之行使,欲以特定人民為證人,出席調查程序為證言者,仍應經立法院院會決議,且人民出席調查程序為證言之義務範圍,亦應由立法院院會以決議明確定之,立法院就此尚不得概括授權於調查委員會。〔第294段〕
(3)第3項規定部分〔第296段〕
本項規定係配合第1項規定所為,其效力應依第1項規定而定。是於第1項規定不生牴觸憲法問題之範圍內,本項規定亦不生牴觸憲法問題;第1項規定牴觸憲法部分,本項規定即失所依附,於此範圍內,應一併失其效力。〔第297段〕
6.第48條規定〔第298段〕
(1)第1項規定部分〔第299段〕
據上,本項規定關於「公務人員違反本法規定,於立法院調閱文件、資料及檔案時拒絕、拖延或隱匿不提供者」之要件規定部分,既屬違憲,則其法律效果,即立法院自我授權得移送監察院依法提出糾舉或彈劾之規定部分,亦屬逾越立法院憲法職權範圍而違憲。〔第300段〕
立法院向政府機關調閱文件、資料及檔案,係基於行政院對立法院負責之憲法責任政治之要求,立法院向政府機關行使文件、資料調取權未果之爭議,乃屬憲政爭議,尚非監察院行使糾正權之範圍,立法院自無所謂移送權。〔第301段〕
退一步言,即便將本項「移送監察院依法提出糾正」之規定,解釋為僅屬立法院對監察院提出之建議,其與人民向監察院所為檢舉或陳情之效力並無二致,均不具法律上拘束力,監察院與監察委員均仍應獨立行使職權,依法處理,不受立法院移送案之拘束。然而,立法院、行政院與監察院均屬平行憲法機關,其互動關係均具有憲法意義。立法院一旦引據無法律拘束力之本項規定,於其向政府機關行使文件、資料調取權未果時,即將該政府機關移送於監察院,「建議」監察院對之依法提出糾正案,仍將引發立法權、行政權與監察權間之憲政爭議,並不因本項規定所定僅屬無法律效力之提出糾正案建議權,即有不同。僅就此而言,基於憲法機關相互尊重原則,以及政治問題應於政治程序解決之民主基本精神,本項規定關於移送監察院依法提出糾正部分,即便不具拘束力,立法院亦有逾越其憲法職權且濫用權力之嫌,違反憲法權力分立原則。〔第302段〕
(2)第2項及第3項規定部分〔第304段〕
第2項規定係以職權行使法第47條第1項規定,對「法人、團體或社會上有關係人員」所課予之提供相關文件、資料與檔案義務為前提,惟此部分規定業經本庭審查認定違憲,應失其效力,是本項關於義務違反之處罰規定,自應基於相同理由而違憲。況立法院調查權之行使,除對經院會決議課予作證義務之人民,於其無正當理由,拒絕出席調查程序提供證言,致妨礙立法院調查權之行使者,尚非不得經院會決議,依法對之裁處罰鍰,以為強制手段外,其餘情形均不具對人民裁處罰鍰之權限。據上,本項規定逾越立法院調查權之權限範圍,牴觸相關憲法意旨,應自本判決宣示之日起,失其效力。第3項規定係第2項規定之附屬性規定,應一併失其效力。〔第305段〕
7.第50條之1第3項、第4項及第5項規定〔第306段〕
(1)第3項規定部分〔第307段〕
我國現行法制下,宣誓係憲法(如憲法第48條關於總統之宣誓)或法律所定公職人員(宣誓條例第2條規定參照),於就職時所應為之義務,法定公職人員未依規定宣誓者,均視同未就職(宣誓條例第8條本文規定參照)。依此,公法上之宣誓,係公職人員取得其公法上身分與承擔權責之法定形式要件。相關人員出席立法院調查程序並為作證,係協助立法院調查權行使之證人性質,其既非公職人員,亦未取得任何公法上權責,自不得令其為該等公法上之宣誓。而現行法制下,並未見有任何令證人宣誓之規定,立法院為行使調查權,課予作為證人而接受調查委員會詢問之相關人員,負有法制上首見之宣誓義務,就此而言,此等義務之課予顯非必要。且被詢問之相關人員依本項規定,究應對誰以及如何履行宣誓義務,相關規定付之闕如,無從判斷本項所定宣誓義務之內涵與範圍。是本項規定關於「令其宣誓」部分,其義務之課予顯已逾越合理之限度,於此範圍內,本項規定已逾越立法院調查權之權限範圍,與相關憲法意旨不符,應自本判決宣示之日起,失其效力。本項其餘部分之規定,除調查專案小組部分外,尚不生牴觸憲法問題。〔第309段〕
(2)第4項規定部分〔第310段〕
本項規定:「前項拒絕證言之事由,準用行政訴訟法相關規定。」賦予出席調查程序而為證言之被詢問人,享有依行政訴訟法相關規定拒絕證言之權利,其規定尚不生牴觸憲法問題。〔第311段〕
(3)第5項規定部分〔第312段〕
查於調查程序負有出席作證義務,應接受詢問之政府人員與人民,其得拒絕證言之事由,本不限於本項所定「調查委員會已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關」之情形。凡屬行政訴訟法有關拒絕證言之事由,其中應包括以專業知能出席調查程序作證者之拒絕鑑定事由,受詢問人均得據以拒絕證言或陳述鑑定意見(本條第4項規定準用行政訴訟法第144條至第146條、第156條及第159條規定參照),並不以本項所列事由為限。是本項規定就拒絕證言事由之規定,失之過狹,對調查程序受詢問人之保障明顯不足。此外,依法拒絕證言係調查程序受詢問人依法所享有之權益,其拒絕證言之主張,本毋須經會議主席裁示同意,因此,本項規定有關受詢問人拒絕證言應經主席裁示同意部分,過度限制受詢問人受憲法保障之相關基本權,違反憲法比例原則之要求。〔第314段〕
立法院應儘速修正相關規定,於修法完成前,接受調查詢問之人員,認調查委員會已逾越其職權範圍、法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關、或屬行政訴訟法所定得拒絕證言、拒絕鑑定之事由,於陳明理由後,均得拒絕證言,毋須經會議主席裁示同意。〔第315段〕
8.第50條之2規定〔第316段〕
本條規定:「接受調查詢問之人員,經主席同意,於必要時得協同律師或相關專業人員到場協助之。」就接受調查詢問人員之偕同律師或相關專業人員到場協助之權利,限制其應經主席同意,始得為之,就接受調查詢問人員作為立法院調查程序之證人,基於其受憲法保障之各種基本權,包括人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、秘密通訊自由、不自證己罪等,所蘊含之正當法律程序保障中之享有律師或相關專業人員在場協助其行使權利、履行義務之權利,為過度之限制,違反憲法比例原則之要求。是本條規定關於「經主席同意」之限制部分,牴觸憲法,應自本判決宣示之日起失其效力。接受調查詢問之人員,均得偕同律師或相關專業人員到場協助,毋須經主席同意。〔第317段〕
六、職權行使法關於聽證會之舉行部分:第59條之1第1項、第59條之3第2項、第59條之4及第59條之5規定〔第334段〕
(一)審查原則〔第335段〕
立法院作為國家最高立法機關,為行使其議決法律、預算、條約等議案、人事同意權案等憲法所賦予之職權,得設各種委員會;各種委員會並得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢(憲法第67條規定參照),立法委員則藉由於委員會中對該等人員之詢問,取得輔助其行使憲法職權所必要之問政或監督施政之重要資訊,與立法委員依憲法增修條文第3條第2項第1款規定,於立法院院會中對行政首長之質詢權,同為憲法所明定之立法委員取得問政與監督施政必要資訊之重要手段。立法院各種委員會邀請行政院各部會首長及其所屬公務員到會備詢,除依法獨立行使職權,不受外部干涉之人員外,均有應邀說明之義務(釋字第461號解釋意旨參照)。〔第336段〕
惟人民於憲法上並無配合立法院行使職權之義務,立法院對特定人民更不享有個案性之直接規制之權力,因此立法院各種委員會邀請社會上有關係人員到會備詢者,受邀人員得自行斟酌是否應邀出席並為相關答詢或陳述意見,並不負有如同政府人員般之到會說明之義務。從而,立法院自不得立法以科處罰鍰等處罰手段,強制社會上有關係人員出席聽證會,並提供證言或陳述意見。〔第337段〕
基於立法院之國會自律權,立法院為利於各種委員會審查立法院院會交付之議案,明定委員會得依憲法第67條第2項之規定,舉行公聽會(職權行使法第9章規定參照),與聽證會(職權行使法第9章之1規定參照),於其所定程序與內容未逾越立法院憲法職權與憲法相關規定之前提下,原則上屬國會自律之範疇,不生牴觸憲法問題。惟立法院各種委員會舉行公聽會或聽證會,邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢,如其會議之舉行不符委員會開會之要件(立法院各委員會組織法第6條規定參照),即非屬委員會依法開會之情形,政府人員即無依憲法規定意旨到會備詢或答詢之義務,從而受邀與會之政府人員得自行斟酌是否應邀參加,以及是否為答詢與說明。〔第338段〕
立法院各種委員會依職權行使法第9章之1相關規定,以舉行聽證會之方式開會,並邀請政府人員,即行政院各部會首長及其所屬公務人員到會備詢者,該等公務人員固有依憲法第67條第2項規定到會備詢,並就詢問事項為適當說明之義務,惟其如有得拒絕答復或提供資訊之正當事由,包括基於維護憲法權力分立制度、第三人基本權、國家安全與福祉等憲法上極重要公益,以及被詢問人依法或依契約有保密義務者,被詢問人仍得拒絕答復或揭露相關資訊。又,政府人員須應邀出席立法院各種委員會,並為說明或陳述意見,係基於責任政治下,行政院須對立法院負責之憲法要求,乃屬政治責任之一環,其備詢與說明義務非屬法律義務與責任,是立法院尚不得以科處罰鍰或刑罰等方式,對政府人員施以法律制裁,以此方式迫使其履行到委員會備詢之義務。〔第339段〕
(二)本庭之審查〔第340段〕
1.第59條之1第1項規定〔第341段〕
本項係授權立法院各種委員會得以憲法第67條第2項規定為據,舉行聽證會之規定,除其中涉及調查委員會與調查專案小組部分外,其餘部分之規定原則上應屬立法院國會自律之範疇,不生牴觸憲法問題。〔第342段〕
調查委員會為行使調查權而舉行聽證(會),其舉行依據應優先適用第45條第2項及第50條之1相關規定,僅舉行聽證會之程序事項,依職權行使法第45條第2項末句之規定,應依職權行使法第9章之1之相關規定為之,主要應為第59條之1第2項至第4項、第59條之3第1項、第59條之6至第59條之9等程序事宜規定。就此而言,本項規定納入調查委員會,實有紊亂聽證會之屬性與權限範圍之嫌,從而亦可能混淆被詢問人之權益範圍,致生爭議,立法院就此部分之規定,允宜檢討修正。〔第344段〕
2.第59條之3第2項規定〔第345段〕
本項規定所定「應邀出席人員」,依憲法第67條第2項規定意旨,應包含政府人員與社會上有關係人員,其中僅政府人員於憲法上負有應立法院各種委員會之邀請,到會備詢與說明之義務,社會上有關係人員屬一般人民身分,自無到會備詢與說明之義務。是本條所稱「正當理由」,即應區分應邀出席人員之身分,係屬政府人員抑或社會上有關係人員,而為不同之解釋。〔第347段〕
應邀出席人員屬政府人員者,其據以拒絕出席之正當理由,應限於具依法獨立行使職權,不受外部干涉之身分,或依憲法慣例得不受邀請備詢之絕對事由(釋字第461號解釋意旨參照),或基於執行職務所必要(如駐外人員或緊急公務執行等)、相當於法令所定公務人員請假事由等之相對事由。至應邀出席人員屬社會上有關係人員之人民者,其於憲法上本不負有應立法院各種委員會之邀請,到會備詢之義務,是該等人民無論基於其受憲法所保障之不表意自由、一般行為自由、隱私權抑或財產權等權利,而拒絕出席聽證會,均屬本項規定所稱正當理由。換言之,受邀出席聽證會之人民,得依其自主意願而決定是否應邀出席。於上述前提下,本項規定尚不生牴觸憲法問題。〔第348段〕
3.第59條之4規定〔第349段〕
本條就應邀出席聽證會接受詢問之政府人員或相關人民偕同律師、相關專業人員或其他輔佐人員在場協助之權利,限制其應經主席同意,始得為之,就該等人員受憲法保障之人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、不自證己罪等各種基本權,所蘊含之正當法律程序保障中,享有律師或相關專業人員在場協助其行使權利、履行義務之權利,為過度之限制,違反憲法比例原則之要求。是本條規定關於「經主席同意」部分,牴觸憲法,應自本判決宣示之日起,失其效力。政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員,於應邀出席聽證會時,均得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助,毋須經主席同意。〔第350段〕
4.第59條之5規定〔第351段〕
(1)第1項規定部分〔第352段〕
本項就所列各項情形,賦予出席聽證會人員有拒絕證言或表達意見之權利。惟出席委員會所舉行之聽證會之人員,基於憲法上之正當理由,均有權拒絕證言或表達意見,並不以本項規定之事由為限,於此前提下,本項規定尚不生牴觸憲法問題。〔第353段〕
(2)第2項及第3項規定部分〔第354段〕
查罰鍰處分本質上為行政罰,係就違反法律義務者施以制裁之方式,主要目的則在於強制受處分人履行其法律上義務,是科處罰鍰之前提,應有特定法律上義務之存在,且義務人違反相關義務。然就本項規定所列事項而言,首先,應邀出席聽證會之人員,自始不具提供資料於聽證會之憲法或法律上義務,其拒絕應聽證會之要求提供資料者,並無義務違反或其他違法情事可言。〔第356段〕
其次,受邀人員中屬人民身分者,本不具應邀出席聽證會、於聽證會上應詢問而為證言或表達意見之憲法上義務,其缺席聽證會,或拒絕於聽證會表達意見或提供證言者,亦無義務違反或其他違法情事可言。人民基於憲法所保障之一般行為自由、不表意自由等基本權,本即具有得不出席聽證會,或拒絕於聽證會表達意見與提供證言之正當理由。〔第357段〕
再者,受邀人員屬具有應邀出席立法院各種委員會,並為答詢或陳述意見之憲法上義務之政府人員者,其所負憲法上義務,乃屬憲法責任政治要求下,行政院應對立法院負責之政治責任之一環,非屬受邀出席之政府人員個人基於法律義務而生之法律責任。而憲法上之政治責任,非可由立法院一方立法轉換為個人性法律上責任,並以裁罰手段迫其履行義務。況立法院僅於為有效行使調查權中之詢問權,始得享有以法律明定,並經立法院院會決議,對無正當理由,拒絕出席立法院調查委員會之調查程序者,科處適當罰鍰之權力(釋字第585號解釋意旨參照);此等裁罰權乃專屬立法院調查權之附屬權力。立法院各種委員會,依憲法第67條第2項規定所舉行之聽證會,性質上非屬立法院調查權之行使,從而並不具上開裁罰權力,是立法院尚不得立法自我授權,就本項所定情形,對受邀出席人員行使裁罰權。〔第358段〕
(3)第4項規定部分〔第360段〕
本項所定「移送彈劾或懲戒」之規定,核其立法意旨,應係立法院自我授予就出席聽證會而為陳述之政府人員,有彈劾或懲戒之移送權。就彈劾移送權部分,查我國憲政制度下,除總統、副總統之彈劾外,對公職人員之彈劾,係為發動司法懲戒程序,以追究公職人員違法、失職情事之法律責任,而非追究其政治責任,彈劾之目的亦非為處理政治問題。又,監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院、監察院人員失職或違法之彈劾,均須經監察委員2人以上之提議,9人以上之審查及決定,始得提出(憲法增修條文第7條第3項及第4項規定參照),是彈劾案提議權、審查與決定權,係專屬監察委員所有;彈劾案之提出權,則專屬監察院所有。屬上述公職人員範圍之政府人員,如欲對之為彈劾之提議、審查與決定,均須由監察委員依憲法明定之要件與程序為之,與立法院之憲法職權無涉,亦非其所得置喙。本項規定就出席聽證會而為陳述之政府人員,以其為虛偽陳述為由,明定立法院得將之移送彈劾,實已介入憲法明文所定監察委員彈劾提議權,逾越立法院之憲法職權範圍,並有干擾監察院彈劾權行使之疑慮,違反憲法權力分立原則。〔第362段〕
(4)第5項規定部分〔第366段〕
政府人員應邀出席立法院各種委員會,並為說明或陳述意見,係基於責任政治下,行政院須對立法院負責之憲法要求,乃屬政治責任之性質,無涉法律責任。同理,政府人員出席委員會所舉行之聽證會,並就立法委員之詢問而為證言,亦屬行政院應對立法院負責之憲法要求之一環,政府人員自仍須承擔政治責任,亦僅承擔政治責任。政府人員於聽證會所為證言或陳述,於涉及事實時,固應如實說明,不得為虛偽陳述,惟其就發言內容所負責任,仍屬政治責任,無涉法律責任。政府人員於聽證會上之發言內容涉有虛偽陳述致引發政治爭議者,其本人自應受到民主問責,最嚴重之情形,即為去職以示負責。且如該政府人員為政務官時,其所屬政黨亦可能一併受民意之臧否與問責,乃民主政治運作之政治責任主要表現方式。本項規定以政府人員出席聽證會為證言時為「虛偽陳述」,為追究刑事責任之前提要件,僅就此而言,即有將政府人員之政治責任,立法變易為刑事責任,從而逾越憲法第67條第2項所定政府人員到會備詢義務之範圍,牴觸憲法,應自本判決宣示之日起,失其效力。〔第368段〕
(5)第6項及第7項部分〔第369段〕
人民以社會上有關係人員之身分,應邀出席立法院各種委員會所舉行之聽證會者,其並不具到會備詢、為證言或陳述意見之憲法義務,已如前述,從而立法院並無自我授權,立法以裁處罰鍰方式,就其證言內容予以制裁之權限,是本條規定已逾越立法院憲法職權範圍,應自本判決宣示之日起,失其效力。〔第370段〕
至第7項規定係配合第6項裁罰規定所為關於救濟程序之附屬性規定,第6項規定既已違憲失效,第7項規定自失所依附,應一併失其效力。〔第371段〕
七、刑法第141條之1規定部分〔第381段〕
(一)審查原則〔第382段〕
人民身體之自由應予保障,憲法第8條定有明文。鑑於限制人身自由之刑罰,嚴重限制人民之基本權利,係屬不得已之最後手段,是立法者就特定型態之不法行為,欲採限制人身自由之刑罰手段予以制裁者,其規定須符合憲法比例原則之要求,即其立法目的須為追求憲法上重要公共利益或維護重要法益,所採犯罪處罰手段應有助於目的之達成,又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用,且刑罰對人身自由之限制與其所追求之公益或法益維護目的,須非顯失均衡,始與憲法保障人身自由之意旨無違。〔第383段〕
(二)本庭之審查〔第384段〕
就本條規定之立法目的而言,應係為嚇阻該等虛偽陳述情事之發生,以維護立法院相關憲法職權之行使。惟查,公務員於立法院所為答詢或陳述,均係為回應立法委員之質詢或詢問,乃憲法所定行政院對立法院負責之一種具體表現方式,亦是民主政治運作之一環。無論是立法院一方立法委員之質詢、詢問,或是行政院一方行政首長或所屬公務員之答詢、陳述,性質上均屬政治領域中之互動性政治行為,且最終均涉及立法院與行政院兩大政治性平行憲法機關之職權行使及其憲政運作關係。因此,作為憲政運作關係中一方之立法院,行使其專有之立法權,立法將另一方所屬人員答復立法委員之質詢或詢問,而涉及所謂虛偽陳述者,明定為犯罪行為,施以限制人身自由之刑罰,以嚇阻該等政治行為,並維護立法院自己相關憲法職權之行使,此等立法目的所欲追求之利益,充其量僅屬憲政體制下立法院作為立法者,自己一方行使憲法職權之利益,且其必然同時衝擊行政院一方其憲法職權行使之利益,是尚難謂屬維護整體憲政體制運作之重要公共利益。是本條規定作為限制人身自由之刑罰規定,其立法目的已難謂合憲正當。〔第387段〕
政治責任之追究,為民主問責問題,應以各種民主問責程序為之,民意則為最終依歸,刑罰手段並非屬追究政治責任之適當手段。〔第388段〕
又就本條規定所欲處罰之公務員虛偽陳述行為而言,行政首長或政府人員於立法院院會、委員會或調查(聽證)程序為陳述,於涉及事實性陳述部分,固須據實為之,不得為虛偽陳述,惟其就陳述內容所負責任,仍屬政治責任,無涉法律責任。行政首長或政府人員於立法院之陳述內容,涉有虛偽陳述致引發爭議者,乃屬政治性爭議,其本人自應受到民主問責,最嚴重之情形,即為去職以示負責。且如為虛偽陳述之政府人員為政務官時,其所屬政黨亦可能一併受民意之臧否與問責,乃民主政治運作之政治責任主要表現方式,亦為追究民主政治運作之政治責任較適當且更有效之方式。本條規定以行政首長或政府人員於立法院受質詢或聽證,就所知之重要關係事項為虛偽陳述,作為犯罪行為,而施以限制人身自由之刑罰,已有將政府人員之政治行為與政治責任,立法變易為犯罪行為與刑事責任,此等手段對其立法目的之達成而言,尚非屬適當且必要之手段,亦不符刑罰最後手段性之要求。〔第389段〕
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本判決由蔡大法官宗珍主筆。
大法官就主文所採立場以表格方式呈現,請詳見PDF檔。
意見書:
1.黃大法官瑞明提出協同意見書。
2.許大法官志雄提出,黃大法官昭元加入、謝大法官銘洋、尤大法官伯祥均加入「貳」部分之部分協同、部分不同意見書。
3.張大法官瓊文提出,蔡大法官彩貞、朱大法官富美均加入「四」部分之部分協同、部分不同意見書。
4.蔡大法官彩貞提出,張大法官瓊文、朱大法官富美均加入之部分協同、部分不同意見書。
5.朱大法官富美提出,張大法官瓊文加入「肆」部分、蔡大法官彩貞加入「參、二及肆」部分之部分協同、部分不同意見書。
6.尤大法官伯祥提出,黃大法官昭元加入除「貳、一及四、五」部分外、謝大法官銘洋加入「壹」部分之部分協同、部分不同意見書。
7.詹大法官森林提出,蔡大法官彩貞加入「參、一」部分、朱大法官富美加入「參、一及肆、二」部分之部分不同意見書。
8.黃大法官昭元提出,許大法官志雄、尤大法官伯祥均加入、謝大法官銘洋加入「二」部分之部分不同意見書。
9.謝大法官銘洋提出,黃大法官昭元、尤大法官伯祥均入之部分不同意見書。
附表一、二、三以表格方式呈現,請詳見PDF檔。
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- 憲法法庭113年憲判字第9號判決(1131025)PDF48 MB
- 發布日期 : 113-10-25
- 發布單位 : 憲法法庭