我所知道的「國民法官」制度理念與規劃-陳思帆法官
▍前言
「人民參與審判」已經蔡英文總統宣示,將為接下來司法改革的重點,因為個人過去在司法院刑事廳服務期間,曾經參與過司法院「國民參與刑事審判法」草案研議過程,謹就自己所知,分享司法院對於人民參與審判的理念與規劃,以及決定採現行「國民法官」制度的理由。
▍「共同討論」或「獨立評議」?
人民參與審判議題的最重要爭點,就是我們應該採用什麼制度模式?是人民加入與法官一起全程審理、討論,並做出決定的「參審制」,還是讓人民組成的陪審團獨立認定事實「陪審制」呢?
我們可能經常聽到一種說法,人民參與審判,就應該要讓人民最深度地參與,那麼,將認定事實的權限完全由職業法官手中交到陪審員手上的陪審制,就是最深度參與的制度,也就是最應該採取、最適合我們的制度嗎?在這裡,謹先提出幾個過去經常被忽略的事實,澄清以上的說法,再說明我所知道的「國民法官」制度理念與規劃。
▍人民參與審判的歷史發展
首先,從長年外國的歷史發展經驗,得出兩個重要的觀察結果,第一:逐漸消逝的陪審審判;第二:參審「共同討論」,就是對陪審團「獨自評議」的進化。
▍陪審審判在歐陸的擴張與消退
現代陪審的母國為英國,陪審的散播主要是兩條途徑,其一,是隨英國的海外殖民擴張至各殖民地;其二,是歐陸各國在18世紀末到19世紀間,基於自由民主理念,陸續仿效英國引進陪審審判,因而在許多國家發揚光大。但缺乏英美普通法傳統的歐陸法各國很快就面臨了水土不服的困難,各國為了與自身的法制、文化相調和,才轉而改採參審制度。
德國、法國等許多國家轉而採用參審制,最近引人注目的例子是,丹麥在幾年前為了解決陪審團判決不附理由的問題,將陪審變更為參審制,挪威政府也於2017年通過將二審陪審修正為「人民與法官共同討論」的參審的議案,從2019年起,該國實施100多年的刑事陪審審判正式走入歷史。至於比利時、奧地利這些國家,儘管仍維持重罪陪審審判,但是讓法官與陪審員在評議室裡共同討論,內涵與原本英美的陪審制度已有很大的不同。
因此,世界各國的參審制度都是從陪審孕育而生的,是因應實際需要而對陪審的進化與改造。
▍陪審審判的消退
另一個觀察,則是即使在英美法系國家,陪審審理的範圍也不斷減縮,逐漸讓位給其他的紛爭解決機制。例如在現代陪審的母國英國,陪審制的適用呈現不斷衰退的現象,到19世紀後半以後,除了涉及詐欺、誹謗、誣告、不法監禁等一小部分的事件外,民事案件已不行陪審審理,在刑事領域,無庸進行陪審審理的案件範圍也不斷擴大,迄今刑事案件也不過百分之1左右的案件適用於陪審審判;於2003年通過的「刑事司法法」(Criminal Justice Act 2003),即明定在重大複雜的詐欺案件,法院得在考量審理所需花費的時間與案件複雜程度後,命不行陪審審判。
至於新加坡、馬來西亞、印度、南非,則更是在獨立後就放棄了陪審的傳統。
在美國聯邦法院,民事陪審已減少到百分之一不到,在刑事領域,適用陪審的案件數也不斷減少,1971年聯邦地院有百分之9.6的案子採陪審審理;到了2015至2019年,這數字僅剩平均百分之2.1,至於其他百分之97.9的案件,除了法官審理外,大多讓位給一種新興的制度「認罪協商」。很多人努力主張陪審制,但是他們不會告訴你,他們談論的只是在不到百分之2.1的範圍內的事情,也不會告訴你,另外百分之97.9發生了什麼事?真相是,因為陪審審理對絕大多數的被告過於昂貴而無法負擔,也少有能承擔這種訴訟的律師,大多的被告寧可用認罪來換取比較輕的刑,這可能無關公平正義,只關係檢察官與辯方的籌碼與談判技巧。
▍人民參與審判從「獨自討論」轉向「共同討論」
探索這個歷史流變的原因,就必須追溯到公正審判的要求、防免審判者濫權的適法性控制。過去自由主義者曾滿心期待陪審團可以對抗君主專制與威權,陪審是民主的象徵、人民主權的體現,反映革命的崇高理想與對權威的不信任;對於革命者來說,象徵「人民意志」的陪審是至高無上的,因此,陪審團的判決也不需要由說理來辯護。
但歷史的發展如何呢?幾乎在引進陪審審判不久,法國就出現「民粹審判」,於大革命期間,「革命法庭」就曾以「人民的意志」,將成千上萬異議份子送上了斷頭臺。所以,在最極端的情形下,無論法官或陪審團都可能發生濫權的問題,「法官=權威」、「人民審理=反權威」這樣的兩極劃分,顯然忽視審判權威的來源,是源自職司審判者所掌握、能決定他人有罪或無罪、罪刑輕重的權柄;而非取決於審判者是出身職業法官或來自群眾。
濫權、專擅與誤判,可能來自偵查機關的違法濫權、造成誤導的證據,但最根本的問題,是審判者的主觀偏見、偏執、傲慢以及各種的心理偏誤。
所以刑事訴訟法才賦予法院對裁判說理的義務、讓當事人可以對法院認定事實錯誤提出上訴,以及要求法院認定事實要符合經驗法則、論理法則,這些都是控制審判者依法公正審判,防止專擅、濫權的機制。
相對來說,「陪審團獨立討論」的陪審審理不會提出判決說理,也不能直接對事實問題上訴,因此,我們永遠不會知道陪審團是否像「十二怒漢」(12 Angry Men)的劇情一樣,當其他陪審員都興致闌珊只想回家的時候,只因為一位充滿正義感的陪審員力挽狂瀾,就有了充分周全的討論?是否陪審團考量了有瑕疵的證據?是否混雜了個人的主觀好惡偏見?又是否有一位專業權威或意見領袖領導、影響其他陪審員的意見?因為,這一切深藏在陪審評議室的密室之中。
於是,在陪審制下,為避免陪審團濫權、不依證據裁判、未經充分討論就做出決定,才需要極其繁複的選任程序與篩選陪審員規則(以剔除可能有偏見的候選陪審員)、嚴謹的證據法則、鉅細靡遺的審前教示、大幅簡化的爭點與問題,用這麼多的事前、外部的程序配套,去控制陪審審理,付出這麼高的代價與訴訟成本,一切都只為了確保陪審審判可以在公平審判的軌道上運行。
因此,才有許多曾經實施過陪審的國家改採「由人民與法官共同討論、一起認定事實」。不只希望有「判決說理」確保事後從外部檢證法院判決合理性的可能,更希望用比較合理的成本,維繫公平審判的價值。這不單只是國家機關要付出的成本,更重要的是當事人必須負擔的訴訟成本:如果訴訟程序的繁複程度高到當事人必須付出高額訴訟費用(包括辯護費、陪審團諮商等費用在內),才能勉強實現一個公正的審判程序,這就不是理想的情形。
▍人民參與審判的理念與價值
或許有人質疑,是否「讓人民與法官共同討論」將造成人民附從法官意志的結果,使得人民參與審判成為聊備一格的制度,參與審判人民僅是審判程序中的象徵點綴而已?
但是,從司法院國民參與審判法草案所闡明的核心價值理念,我們認為並非如此。
從草案第一條,就可知道推動人民參與審判的目的,是要讓司法審判因為人民參與更透明、更簡單好理解,要實現法官與人民的溝通對話,也要在法院的判決中展現人民對公平正義最樸素的期待與價值觀,進而實現人民對司法的信賴,也提高人民對司法審判的關心,並透過這種民主審議的實踐,潛移默化地涵養公民參與、法治文化。
其次,讓一般人民以審判者的地位加入審理程序中,必然會為司法審判風貌帶來根本的改變。具體說來,過往刑事審判因為大量運用書證,導致審判程序變為當事人提出書證的場所,法官主要藉由事後閱覽書證內容形成心證。而如果檢辯雙方都意識到素人成為審判者的事實,那麼,為了讓時間有限、不具專業知識與經驗的一般人民瞭解法律規定、爭點、證據的內容,就會事前研擬周詳的主張及出證策略,針對真正有爭執事項,在法庭上集中提出活潑且簡明易懂的主張及出證,使人民可以藉著在法庭上直接見聞證據內容就形成心證。自然可以期待刑事審判的風貌轉變為「以法庭活動為中心的審理」,並落實「言詞審理」、「直接審理」、「集中審理」、「更簡明易懂的主張與出證」等目標。
再者,在參與審判人民與法官共同討論的過程中,人民絕非一味區從法官的意見,人民的意見也不是完全沒有改變法官的可能。例如,根據過去對模擬法庭的觀察結果顯示,對於容易結合自身一般生活經驗的事項(如「強盜罪」的要件「至使不能抗拒」就涉及到一般經驗下對於不同強度強暴、脅迫的認知與抵抗能力),每個人都可能基於自己成長背景、生活經驗、價值觀念,積極提出不同觀點;又如,當3位法官彼此的意見發生分歧的時候,人民的意見往往會有左右最後決定的關鍵地位。
最後,在人民與法官共同討論的方式下,法官與人民彼此有雙向交流溝通,來自社會的多元價值觀點可以不斷刺激法官的思考,人民參與的正面效益將不只侷限於人民參與的案子本身,也可能滲透、逐漸擴散及於其他案件。就如同一位先進說的「參與審判的平民可以使法官免於自以為是、孤芳自賞的情況,避免被他們職務上的盲點所蒙蔽」。
▍人民參與審判的目的不是要「換一批人審判」
相對的,如果只抱著「法官不好,就換人來做」的想法,大費周章引進陪審,這不只違背前面所提到,包括美國在內的先進國家司法系統賦予司法從業人員更多責任,減少陪審的事實;而且就只在極少部分的案件換了一群人來認定事實,又只有單向教示,法官跟人民缺乏溝通討論,在法庭上,只有法官單向灌輸人民觀念,人民的寶貴聲音、想法,法官是聽不到的,所以人民的參與改變不了法官想法,對超過百分之97的絕大多數案件起不了作用。
如果社會大眾不信賴法官作成的決定,更不會僅因為換一批人坐上法官的位置,就當然相信這批人作成的決定,更有甚者,這些人所做的決定完全秘密,不對外公布理由,這在具有重大爭議性的個案判決,如社會輿論觀點歧異,恐怕會帶來更強烈的騷動與批判,美國陪審判決在涉及種族、族群的問題往往面臨重大爭議與社會對立,就是最佳的例子了!有人以為有高度政治爭議案件適合陪審,這背離了陪審的實際運作經驗:陪審要運作順暢,反而有賴人民對司法系統、對審判者更高度的信賴。
陪審審判適用案件極少,也仰賴被告的選擇權。假如(真如一些人所說的)要用陪審審判解決法官貪污的問題,那麼被告只要「不選擇」陪審審理,這個目的不就無法達成嗎?
我們從美國「無辜者計畫」(Innocent Project)迄今平反了多少陪審團判處的冤案,從美國除罪釋放登記機構(National Registry of Exonerations)自1989年以來登記了超過2000多則的冤獄平反案件,就可以知道他們長年來正是被誤判的問題困擾著。當然,誤判可能發生在任何人成為審判者的情形,並非只是陪審審判的專利,但竟然有人說:「改成陪審審判就可以避免誤判、消除冤罪!」,誇口只要換一群人來審判,就能實現美國努力數百年都未達到的成就,這真是太不可思議了!
有人許諾只要「司法民主」、「還權於民」、「換一批人取代法官作決定」,就可消滅所有不公正的審判。但「威權與反威權」、「善與惡」的兩極劃分,無法真正顛覆權力關係,也不可能矯治審判過程的不公義,甚至還會讓我們自以為解決了問題,不再正視問題根源。如果我們沒有準備好正當法律程序來約束新執掌審判權柄的人,「群眾審判」、「民意審判」,甚至「民粹審判」也離我們不遠了!正如同無產階級革命以後,迎來的只是「無產階級專政」,而非真正平等的社會。
制度的變革,依賴的是審慎的評估與理性的判斷,而不是刺激浮誇的口號與聳人聽聞的宣傳。只要從這些點深入思考,就知道所謂引進陪審消滅恐龍法官、貪污法官、法官專斷這些說法,雖讓人目眩神迷,但是完全不通的。
因此,我們對人民參與審判的期待,並不是簡單的一句民主口號,或是「換人來取代法官審判」這樣的想法,而是樸素而務實的態度:期盼透過更多來自民間的參與,產生化學變化,讓整個刑事審判發生正面的改變。
▍國民法官的基本設計
司法院「國民法官」制度對人民參與審判的具體內容是「人民全程與法官共同審理、討論,一起作出最後決定的審判」:法官與人民有雙向的對話、活潑的討論,而非只有單向的法庭教示,這如同研討會的討論,相較於單向的教學,是更有效率的資訊傳達方式;由來自不同生活背景的國民與法官對等討論、民主審議,將深入與多元的觀點帶進法院判決形成的過程;人民的意見可反應在論罪與量刑上,不只判決結果兼具國民良識與法律專業,也維持判決的說理,讓被告理解被判處罪刑的理由,充分保障被告訴訟權。
其次,適用案件以重罪為原則,符合將寶貴資源集中投入重要事項處理的精神。在平衡考量制度目的的貫徹、審判資源的負擔及有效運用、法院準備期間必須建置的軟、硬體設施與人員訓練這些事項以後,法案規定適用案件為:「故意犯罪導致發生死亡結果的案件」,例如:殺人既遂、傷害致死、酒後駕車肇事導致他人死亡等案件;以及「最輕本刑十年以上有期徒刑的案件」,這種類刑的案件,除了前面的殺人案件以外,還包括如:貪污、公務員違背職務貪污等案件;同時,並採取「分階段施行」的策略,也就是於112年1月1日起適用「故意犯罪導致發生死亡結果的案件」;於115年1月1日起適用「最輕本刑十年以上有期徒刑的案件」。
再者,透過「個案隨機選任」(在每個案件審理前才隨機抽出審理這個案件的國民法官)、「參與審判人數多於法官」(6人>3人),來確保每個程序都可以呈現來自社會大眾的多元意見,充分反應國民正當法律感情。
此外,國民法官加入參與審判以後,就會完整而深入地參與審判程序;亦即,全程與法官共同審理,一起在法庭上聽取檢察官、被告、辯護人主張與出證的內容,再對於被告有沒有犯罪、犯何種罪名的罪、應量處何種刑罰一起作成決定,讓這些案件判決前不只經過國民法官與法官的充分討論,也能納入國民的正當法律感情與來自社會大眾的多元價值。
可以說,「國民法官」制度已經融合傳統上所謂陪審、參審制度的優點,兼顧多元參與維繫公平審判的要求。
▍國民法官的審理方式
為了讓國民法官可以順利參與審判,草案有很多訴訟制度設計與配套措施,謹簡單介紹幾點:
第一,真正理想的參與模式,是參與審判的人民透過自己的眼睛、耳朵,經由檢察官、辯護人在公開法庭上直接主張、出證以後,才形成心證,而不是讓他們在沒有人幫助的情況下,自己在小房間裡研究卷證;也不要因為法官先看過卷證了,讓人民沒有辦法跟法官站在對等的地位討論,所以,草案規定檢察官起訴時不要送卷證給法院,確保審判者在「審判開始後」才一起接觸證據內容。
其次,要求一般人民放下工作、家庭生活來參與審判,非常辛苦且責任重大(根據司法院之前模擬法庭調查顯示,有超過五成的民眾希望參與審判天數在3日以內),所以儘可能減輕人民參與負擔,確保人民專心參加審理,不受外界不當的干擾。因此,草案規定檢察官、辯護人要事先決定訴訟策略,擬定主張、出證計畫,法院也必須先定好密集審理的審理計畫,在短時間內集中審理,最後國民法官就可以依照在法庭上呈現的證據內容,與法官共同評議討論,並做出判決。
再者,評議時讓國民法官先表示意見,配合尊重國民法官意見的評議規則,主持評議的法官也可事先研修、學習會議主持、引導發言技巧及尊重他人意見的態度,以避免法官專業意見會不當影響國民法官心證的疑慮。
此外,明定上訴審原則尊重國民參與審判法庭對事實認定判斷,避免由職業法官重新調查,又以自己的心證取代人民參與所作成的事實判斷,以致埋沒掉人民參與審判制度本旨。
▍大部分民眾在參與過模擬法庭後肯定「與法官共同討論」
最後,謹簡單分享司法院幾年來操作模擬法庭,基於實證調查結果,獲得的重要發現:
一、參與審判的民眾多數認為在討論的時候法官應該在場參與,而且「有參與評議經驗民眾」的認同度高於「沒有參與經驗」的民眾。又絕大多數參與民眾不認為與法官討論會讓他們不敢表示意見。
二、多數民眾選擇與法官共同評議討論、 一起做出決定。而且有參與經驗的民眾傾向與法官共同討論的比例更高。
三、在人民與法官共同討論的制度下,人民對司法審判的信賴度提升幅度,顯然高於參與陪審模式由人民自己討論的情形。
▍小結
司法院經過多年的研究、模擬法庭實務的經驗,探索出最適合的人民參與審判制度,就是「確保民眾實質參與,並且可與法官共同交流、對等討論審議的國民參與審判制度」。我們也期待在這樣的制度下,每天,來自社會的多元價值觀持續影響法官、滲透到整個司法體系,可以用「合作取代孤立,對話化解封閉」。因此,「人民參與審判,由人民與法官一起審判,共同討論、做出決定,才是最好的選擇」。
檔案下載
- 我所知道的「國民法官」制度理念與規劃ODT21 KB
- 我所知道的「國民法官」制度理念與規劃PDF548 KB
- 發布日期 : 109-09-28
- 更新日期 : 109-09-29
- 發布單位 : 刑事廳