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解釋字號 釋字第 768 號 【兼具外國國籍者不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師案】
解釋公布院令 中華民國 107年10月5日 院台大二字第1070027524號
解釋爭點
1.醫事人員人事條例第1條是否違反法律明確性原則?
2.醫事人員人事條例第1條及公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項,適用於具中華民國國籍兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,是否違背憲法第18條保障人民服公職權之意旨?
3.國籍法第20條第1項及醫事人員人事條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,是否違背憲法第7條保障人民平等權之意旨?
解釋文
1
  醫事人員人事條例第1條規定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」與法律明確性原則尚屬無違。
2
  醫事人員人事條例第1條及公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定:「(第1項)有下列情事之一者,不得任用為公務人員:……二、具中華民國國籍兼具外國國籍。……(第2項)公務人員於任用後,有前項第1款至第8款規定情事之一者,應予免職……。」適用於具中華民國國籍兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,與憲法第23條之比例原則無違,並未牴觸憲法第18條保障人民服公職權之意旨。
3
  國籍法第20條第1項及醫事人員人事條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,與憲法第7條保障平等權之意旨,尚無違背。
理由書
1
  聲請人劉金亮自中華民國80年1月15日起任職臺北市立陽明醫院(94年1月1日機關修編,該院併入臺北市立聯合醫院,為陽明院區)醫師,經銓敘部審定以技術人員任用,歷至89年1月16日改以醫事人員任用。臺北市政府衛生局於101年間由臺灣士林地方法院檢察署檢察官101年度偵字第59號不起訴處分書,發現聲請人業於93年6月24日取得加拿大國籍,乃依公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定核定聲請人免職,並溯及自93年6月24日生效。聲請人不服上開免職處分提起復審,經駁回後提起行政訴訟。嗣經臺北高等行政法院102年度訴字第264號判決駁回後提起上訴,復經最高行政法院102年度裁字第1640號裁定,以上訴不合法為由予以駁回,是本件聲請應以上開臺北高等行政法院判決為確定終局判決。聲請人認醫事人員人事條例(下稱系爭條例)對於具中華民國國籍兼具外國國籍(下稱兼具外國國籍)之醫事人員得否任職於公立醫療機構,未有規範,而適用國籍法後,致使兼具外國國籍之醫事人員一概不得任職公立醫療機構之結果。前述立法不作為及國籍法等規定,使聲請人不得任職公立醫療機構,不僅違反憲法第157條及憲法增修條文第10條第5項等國家政策,亦牴觸憲法第7條、第15條及第23條等規定。且系爭條例第1條規定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」(下稱系爭規定一)無法使兼具外國國籍之醫事人員得以預見將受免職處分,亦違反法律明確性原則。又國家對同兼具外國國籍之專業性及技術性人員,無正當理由將醫事人員與教育及公營事業人員作不同之差別對待(國籍法第20條第1項但書各款參照),違反憲法第7條平等原則等語,向本院聲請解釋憲法。
2
  查聲請人遭免職係依系爭規定一適用公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定:「(第1項)有下列情事之一者,不得任用為公務人員:……二、具中華民國國籍兼具外國國籍。……(第2項)公務人員於任用後,有前項第1款至第8款情事之一者,應予免職……。」(下併稱系爭規定二)之結果。又國籍法第20條第1項規定:「中華民國國民取得外國國籍者,不得擔任中華民國公職;其已擔任者,除立法委員由立法院;直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)民選公職人員,分別由行政院、內政部、縣政府;村(里)長由鄉(鎮、市、區)公所解除其公職外,由各該機關免除其公職。但下列各款經該管主管機關核准者,不在此限:一、公立大學校長、公立各級學校教師兼任行政主管人員與研究機關(構)首長、副首長、研究人員(含兼任學術研究主管人員)及經各級主管教育行政或文化機關核准設立之社會教育或文化機構首長、副首長、聘任之專業人員(含兼任主管人員)。二、公營事業中對經營政策負有主要決策責任以外之人員。三、各機關專司技術研究設計工作而以契約定期聘用之非主管職務。四、僑務主管機關依組織法遴聘僅供諮詢之無給職委員。五、其他法律另有規定者。」(下稱系爭規定三)系爭規定一至三均為確定終局判決所適用。聲請書雖僅主張:系爭規定一違反法律明確性原則;系爭條例及系爭規定三未為兼具外國國籍之醫事人員設排除限制之例外規定為違憲。然其聲請書亦有指摘相關法律使其不得任職於公立醫療機構係違反比例原則之意旨,是系爭規定二因系爭規定一而適用於醫師之部分,亦為聲請書所涵蓋。核其聲請均與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所定要件相符,應予受理,爰作成本解釋,理由如下:
3
一、解釋範圍
4
  查聲請人係以「醫事人員」之憲法權利遭受侵害為由,聲請解釋。然醫事人員之範圍甚廣,除醫師外,另有中醫師、牙醫師、藥師、醫事檢驗師、護理師、助產師、營養師、物理治療師、職能治療師、醫事放射師、臨床心理師、諮商心理師、呼吸治療師、藥劑生、醫事檢驗生、護士、助產士、物理治療生、職能治療生、醫事放射士及其他經中央衛生主管機關核發醫事專門職業證書,並擔任公立醫療機構、政府機關或公立學校組織法規所定醫事職務之人員等(系爭條例第2條參照)。又公立醫療機構之醫師,包括具系爭條例第4條資格而任用並取得公務人員身分之醫師(下稱以公務人員身分任用之醫師)、依聘用人員進用之法律規定所聘用之住院醫師(系爭條例第9條及聘用人員聘用條例參照)以及以約用方式聘請之醫師(例如依衛生福利部所屬醫療機構約用人員進用及管理要點約用者)等。聲請人係以公務人員身分任用之醫師,故本解釋僅以具公務人員身分之醫師為解釋範圍,合先敘明。
5
二、系爭規定一尚未違反法律明確性原則
6
  法律明確性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言。如法律規定之意義,自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之,非難以理解,個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並得經由司法審查加以確認,即無違反法律明確性原則(本院釋字第594號、第617號、第690號及第767號解釋參照)。系爭規定一明定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」兼具外國國籍醫師之人事事項,自應受本條之規範,並無疑義。本條所稱其他法律,自應包括系爭規定二及三有關不得任用為公務人員及已任用者應予免職之規定。是系爭規定一之法條文義甚為明確。由於具公務人員身分之醫師亦受前述有關公務人員國籍之規範,故在個案上,具中華民國國籍之醫師如兼具外國國籍,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,將產生不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之法律效果。此應為受規範者所得預見,且得以經由司法審查加以確認。是系爭規定一與法律明確性原則尚屬無違。
7
三、系爭規定一及二尚未牴觸憲法保障服公職權之意旨
8
  聲請人為公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,致其喪失公務人員身分,故本件本質上屬服公職權之問題。其雖主張憲法第15條所保障之工作權受侵害,惟公職為特殊類型之工作,以下爰僅論服公職權。
9
  按憲法第18條規定人民有服公職之權利,其所稱公職,涵義甚廣,凡各級民意代表、中央與地方機關之公務人員及其他依法令從事於公務者皆屬之(本院釋字第42號及第764號解釋參照)。依公務人員任用法任用之公務人員,屬憲法第18條公職之範圍,其代表國家履行公共任務,與國家恆處於特別緊密的忠誠、信任關係,因此國家就兼具外國國籍者是否適於擔任公務人員,應有較大裁量空間。其限制之目的如屬正當,且其手段與目的之達成間具有合理關聯,即不至於違反比例原則。
10
  公立醫療機構醫師如係以公務人員身分任用,亦屬公務人員任用法所稱之公務人員,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,亦同受一般公務人員有關兼具外國國籍者擔任公務人員之限制。系爭規定二限制兼具外國國籍者擔任公務人員,已任用者應予免職,有維護國家與公務人員間之忠誠與信任關係之考量,目的洵屬正當。其限制兼具外國國籍者擔任公務人員之手段亦非顯然恣意,難謂其與該目的之達成間,無合理關聯。系爭規定二依系爭規定一適用於兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,與憲法第23條之比例原則無違,並未牴觸憲法第18條保障人民服公職權之意旨。
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四、系爭規定三及系爭條例未設排除限制之例外規定尚不違反憲法保障平等權之意旨
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  憲法第7條保障之平等權,並不當然禁止任何差別待遇,立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求,應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,及其所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第682號、第694號、第701號、第719號、第722號、第727號、第745號及第750號解釋參照)。
13
  系爭規定三僅就公立大學校長、公立各級學校教師兼任行政主管人員與研究機關(構)首長、副首長、研究人員等(下稱教育人員)及公營事業主要決策責任以外之人員(下稱公營事業人員)等設例外規定,允許兼具外國國籍者擔任教育人員及公營事業人員,而系爭規定三及系爭條例均未就公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師設類似除外規定,導致兼具外國國籍者不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,其間似存在差別待遇。
14
  查系爭差別待遇所涉及的基本權為人民之服公職權,鑑於公務員與國家間恆處於緊密的信任關係,已如前述,國家就兼具外國國籍者是否適任公務人員,以及適任何種類公務人員,應享有較大裁量空間。況以職業別為基礎所為之分類,並未涉及可疑分類,應採寬鬆審查。故國家以特定職業別為分類標準,僅允許兼具外國國籍者擔任教育人員及公營事業人員,而未及於公立醫療機構以公務人員身分任用之醫師,該差別待遇之目的如係為追求合法公益,且所採手段與目的之達成間具合理關聯,即與平等原則無違。按系爭規定三但書所設之例外,各有其特殊理由,例如為延攬我國不易覓得之專長或特殊技能之人才,以領導教育及學術研究機構以提升國內教學及研究之水準;或為延攬優秀人才以提升公營事業營運績效(國籍法第20條第2項及立法院公報第89卷第9期院會紀錄第142頁及第169頁參照)。上開立法目的皆屬立法機關得追求之合法公益,所採手段亦有助於上開目的之達成。況前揭教育人員及公營事業人員皆非公務人員任用法之公務人員,與以公務人員身分任用之醫師,自難比擬。綜上,系爭規定三及系爭條例所形成之前述差別待遇,尚屬立法裁量之範圍,與憲法第7條保障平等權之意旨,尚無違背。
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五、系爭規定一至三及系爭條例不生違反憲法第157條及憲法增修條文第10條第5項規定問題
16
  憲法第157條規定:「國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」憲法增修條文第10條第5項另規定:「國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」均為基本國策之規定,立法者如何制定符合此等憲法意旨之相關法律,應有較大的政策形成空間。系爭規定一及二限制兼具外國國籍者擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,系爭規定三但書及系爭條例未就兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,均不生違反憲法第157條及憲法增修條文第10條第5項等基本國策規定之問題。
大法官會議主席 大法官 許宗力
        大法官 蔡烱燉 陳碧玉 黃璽君 羅昌發
            湯德宗 黃虹霞 吳陳鐶 蔡明誠
            林俊益 許志雄 張瓊文 黃瑞明
            詹森林 黃昭元
意見書 羅大法官昌發提出之協同意見書
黃大法官虹霞提出之協同意見書
黃大法官瑞明提出之協同意見書
詹大法官森林提出之協同意見書
蔡大法官明誠提出,陳大法官碧玉加入之部分不同意見書
許大法官志雄提出,陳大法官碧玉加入之部分不同意見書
解釋摘要 釋字第768號解釋摘要
聲請書 /
確定終局裁判
劉金亮聲請書
最高行政法院102年度裁字第1640號裁定
臺北高等行政法院102年度訴字第264號判決

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