二十一世紀行政法學發展的新趨勢二十一世紀行政法學發展的新趨勢城仲模
題綱大要
前言
壹、引論
貳、近代行政法學發展的回顧
一、 以民法之一般法理論列行政法學
二、 以行政權之維護及必要之法規為根本任務
三、 以行政法「總論」為核心，論公法一般法理、組織法、作用法及救濟法
四、 將行政法學與行政學相連而特別重視組織法
五、 以秩序行政法為中心
(一)重視實體法的理論體系，強烈的表達了「法實證主義」理論傾向；亦即掉入「條文法學」的泥濘裡，以為消極依據法令的行為即為遵循法治原理，無暇積極顧慮或慎思社會正義或社會利益；
(二)相當偏重行政權、官權的闡釋與國權之維護（行政權優位及官僚、權威主義），未真正瞭解行政法學的基礎法理；
(三)著重形式法治主義的附和，至於實質上是否合乎法治主義的原理則多有意忽略；
(四)重視「侵害行政（干預行政Eingriffsverwaltung）」，亦即片面關注「侵害保留」的學說；
(五)對於行政法與憲法或其他司法法（如民、刑、刑訴法等）的鄰接法學關係並不很在意；
(六)行政法中有不少「權限的規範」，而欠缺「行為的規範」，亦即特別注意權限應如何規範，但對於行政機關的行為，卻沒有特別加以約束；
(七)忽略了事先詳密規制的行政程序制度；
(八)事後的法律保障或救濟制度有異常的偏頗，亦即偏重官權的結果，一般公務員或法官在有意識無意識之間已被保守觀念支配充斥而不自知。
參、 現代行政法學的重點素描
一、從行政法法系的門戶界線以論：由閉塞的各別存立而至逐漸開放交錯吸收定制；
二、從行政法學具體研究重點的移異而論：由重視組織法或泛論作用法、救濟法，而專注行政程序法與行政訴訟法甚或亦可謂為由作用法而到救濟法的顯著專注；
三、從監督制衡之設計而論，由尊重行政（公權力）之「自律」，而必須基於不信賴、適切以「他律」手段行使監督機制；
四、從行政法學的研究方法而論：由學理性的精深闡述，而至大量援引判決、先例的案例分析；
五、從著書立說之態度而論：由單獨一人的力作，而集體精緻化、分類（專門）化的合著；
六、從研究論著方式而論：由行政法總論之編著，而行政法各論之撰述；
七、從行政法的鄰接法學關係而論：由行政法自我定位，而轉趨壹以憲法為本據的依存關係；
八、從立法定制的質量而論：由粗糙有限，而類別精密數量龐雜；
九、從主體組織而論：由「國家行政」而「地方自治行政」；
十、從行政活動之法的形式而論：由「高權行政」而「國庫行政」；
十一、從行政活動之目的以論：由「秩序行政」而「給付行政」；
十二､從司法程序監督行政的主體之移異而論：由法院法官「法」性質，而行政自我監控的「法」；
十三､從行政救濟的態度以論：由形式、消極、簡化，而實質、積極、詳密；且有司法權介入的明顯跡象；
十四､從行政法學未來發展的期待而論：由進化中階段性疲勞膠著，而積極奮起再創新猷的學界使命感。
（另，行政法更具體明確的發展軌跡與趨勢，略舉數則如左：）
一、 建立行政法固有的體系或稱「自律的法」
(一)公法理論的深入
(二)憲法與行政法的緊密銜接
(三)給付性法規周全齊備或推陳出新
(四)行政法的判例政策（politique jurisprudentielle）
(五)行政訴訟體系成為行政法學最持重的成分
二、行政法總論之內容仍難臻統一，各論更分歧，惟內容非常新穎
三、由秩序行政法往給付行政法推移的明顯趨勢
肆、 新世紀行政法學的展望
一、 「憲法文化」的認知與積極培養
二、 「基本權」的普世價值及其法制化之整備
三、 「民主化」與「積極行政」的再深化
四、 「法治社會」的價值與信念的持續
五、 國會權限膨漲下「立法政策」之重要角色
六、 「依法行政原則」的變容與推移
七、 行政法在「法律體系中的定位」
八、 行政法「總論」篇的檢討與「各論」篇的蓬勃發展及其詳密化
九、 行政法「一般法律原則」地位的提昇及其競合時的解決
十、 「法制進展」與「時代進步」間「差距拉大」現象的端倪浮現
十一、行政法學「研究對象」及「研究方法」的再調適
十二、「權利保護制度」更臻周密的期待
伍、二十一世紀行政法學發展的新趨勢
城仲模
前言
對這個論題的研究方法與掌握，本人會特別重視從宏觀角度予以鳥瞰，並蠡測全球性法治進步國家行政法學可能的新發展，而非僅侷促於幾個行政法學上幾個熱門問題的反覆詳盡之論述。
能對未來學侃侃而談，言之有物，並能在時序的移異下仍能經得起考驗，是件很困難的事；何況對於專業性特別突顯、隨著世事變幻莫測的行政法各論及總論，要做未來近百年間進展的預判，則更是艱鉅的嚐試。但是，若能細心回顧過往歷史上的蛛絲馬跡，確實把握當今的諸種現象，也未嘗不能精準地預知來茲，好讓我們對於斯學之未來方向，能順心應手的策劃對應。
壹、 引論：
美國有一位著名的文學理論作家，M .H .Abrams，他於一九五七年寫過一本書「The Mirror and the Lamp」「鏡和燈」，鏡子指的是個人自我的內省、寫實、反映世事，燈火指的是浪漫、燦爛、理想，探測未知，並指引我們向前衝的指揮塔；這本文學大作啟示我們要經常回顧過去，面對現在，策劃將來。
在法哲學上有「純粹法學派(Reine Rechtslehre)」，亦稱維也納學派，它將法學的研究做了切割，只單純的在法學領域內做必要的法的研究，而暫不理繁複的社會現象等其他事務，如此一來造成法學者或法官只懂得專業上法律領域的問題，而不懂其他。個人認為法官不僅應在法的領域專精，更應跨過法學界限，多方涉獵其他學科，發展多方面的興趣，不論天文、地理、文學、哲學、史學、藝術、財經、稅務或自然科學、網際網路等皆可，否則很難適應二十一世紀錯綜複雜、而且迅速質變、量變的社會現實。
另外，我們也經常聽到「經濟用知識來克服」這句話，意味著「知識經濟時代」（Lester Thurow: Building Wealth, 1999)的來臨。在法學上是否也意味著知識法學時代的來臨？任何學問都應有真知識，講求速度，瞭解其間的權利義務關係等，以求胸有成竹。再者，在知識法學時代裡，不可過度緬懷過去，或言必稱韓非子，不可為當前事物而固步自封，致寸步難行。希望能在知識法學的領域中多一些創意和創新，而創造出新的結果，澤及各界。知識法學可以以正義與公平，置於金字塔頂，順流向下放射而為有系統的研究以附和新世紀人類對於井然秩序之期待。
知名管理學大師彼得德拉克（Peter Drucker）說過：時代變遷快速，預測二十一世紀會讓人目瞪口呆，而快速變遷的本身並非必然存有危機；但是若還想用過去的邏輯、所學或其他舊方法來應對，那才是真危機。舉例言之，在此時此刻，還想用「三民主義」「建國大綱」來救台灣，其結果不難逆料。這就是為什麼十年前，個人在考試院服務時堅持應將三民主義、國父遺教從各種考試科目中移除，而將其時數拿來讓學生學習一些新時代的新知識，例如網際網路。將遺教之類的研究工作，交給學有專精的民族社會學、經濟學或其他法政學者去闡揚。每一種學理必皆有其時代背景，俟時空移異，面目全非，新課題又源源不斷，此時，就必須有新構想、新創意，以求新對應。俗話說的好，上個世紀的偉大發明，本世紀只會是生活中的點滴而已；前世紀的哲學，而今祇不過是常識。現代人，不能沒頭沒腦地聽信幾呈江湖術士般的時代混混，繼續講些老掉牙的古訓或政治囈語來耗損我們的清神或傷害我們的自尊。
去年有一位來過台灣二次的學者約翰•奈斯比（John Naisbitt）於一九九０年寫過一本「二千年的大轉型（Megatrends 2000）」，書中提到新世紀亞洲一定會興起、女性崛起，女權益受重視，公權力會慢慢式微，人民的力量反倒抬頭，二十一世紀生物科學、電腦、網際網路流行，其速度之快無法控制。同時，世界性語文會是英文。每一個國家皆應有所體認儘早準備。凡此種種都與將來行政法的發展有密切的關聯。
今天我們要談的行政法新趨勢，最重要的是想瞭解法治行政究將何去何從？行政法學會否有乾坤扭轉的大變革、新發展？法治社會到底有無價值？日裔美
據上論述，我們對二十一世紀的綜合判斷，與行政法有關的，有以下數點殊值注意：
一、亞洲人的自信、自尊、自勉、自勵須更積極主動，不可妄自菲薄。
二、國家公權力的稍呈式微是擋不住的趨勢；民間團體積極參與原屬公務之活動，扮演舉足輕重之角色。
三、環保、醫療、生物科技、電子資訊交通、電腦網路及與著作權、消費者有關之事務快速崛起，並成為行政法各論中的新貴。
四、 關於老、少年人福利教育體系之建構、婦女地位大幅提升。
五、地球村概念的風靡，國際行政法有關人權、智慧財產、仿冒、網際網路、引渡及洗錢等問題的急速興起。
六、英語的強勢與普及，英美國家的行政法概念與制度漸被重視與接納。
七、政府消極主張之「法治行政」轉趨全民積極參與之「法治文化」的形成。
八、人民於行政程序中參與政策形成之機會與人權保障之周妥逐步成為日常生活裡認知或習慣的一部分。
新世紀方剛開始，行政法學界都在認真思考：我們的舊拼圖之原樣究宜如何及時調整及注入新內涵，有無突破的方法，有無創新的機會？各方切入點，真可謂為眾說紛云，莫衷一是。此時此刻，我們似宜以更冷靜、謙恭、客觀、更有專業涵養、理性的態度從多角度的觀點來關注問題的本質；千萬不要太固執於自己的確信，因為多元社會價值觀的浮現後，沒有一個人的判斷會被認為絕對正確。
貳、近代行政法學發展的回顧
這裡所談的「近代」，大約係指一八二０年代迄於一九五０年間，從法國、德國、日本及我國行政法學的建構來說明。
行政法學一直到十九世紀後半期才在歐洲法學界逐漸脫穎而成為一門嶄新的法律科學。由於它的內涵與外延恆受政治、經濟制度乃至社會環境的鉅大影響，變動頻繁，加以行政法本身又富於技術性，內容繁雜，包羅萬象，故予學者之研究工作輒有不知從何著手之苦。所幸現代行政法非如道德、習慣或部分身分法之具有民族性，學者仍可從比較研究中窺得各國行政法學成長茁壯的軌跡。
大陸法系行政法類型之國家，有著與其民事法制度殊不相屬、自律獨立∣行政權之自主決定及執行∣之行政法體系之存在，同時，復有與司法法院截然異其隸屬，用為確保行政權正常功能的行政法院之設置，構成法院之二元化，學者通稱其為「行政國家（pays à régime administratif ; Verwaltungsstaat）」。
英美法系行政法類型之國家，一切法律問題之爭執均服從司法法院之裁判；易言之，行政機關祇管下令或為處分，至其活動之適法與否、是非爭議，人權保障或行政任務之達成，兩者間孰輕孰重發生躊躇時，則委由行政權以外之第三者∣司法審判機關以超然客觀之地位做最終之判斷，形成法院一元化之司法組織體系，學者通稱其為「司法國家（Justizstaat ; pays sans régime administratif）」。
法國行政法的產生，與其近代歷史的發展有著極為密切的關聯。十七世紀時法國仍在絕對王政集權統治之世，國王除了尚能掌握其顧問會議（樞密院Conseil privé及Conseil des parties）等所職司之裁判權外，司法裁判權幾全淪落在各地分轄的高等法院（parlements）之手，國王所掌之立法及行政權輒被掣肘牽制。因此，王室早欲自設行政司法機關以自理人民有關行政之控告案件，並擺脫parlements借故干預。這種行政權對於司法權之不信任感或抗衡之態勢，雖經大革命之洗禮，仍未得到稍事緩和；但一種殊值注意的王室顧問性質之閣議（Conseil du roi）於王政舊制時早經設置，並依法律受理人民因行政機關違法或不當侵害權利之訴訟案件，這是法國行政訴訟制度的濫觴，亦是後來行政法院（Conseil d’ Etat）之先驅。一七九０年法國將革命時之政治理念∣權力分立予以明文化，司法作用與行政作用儼然區隔；一八００年憲法第五十二條規定：「…行政法院負有裁決因行政事項而發生的爭訟之責任；」一八七二年行政法院終得完全獨立，同時，權限爭議法院（Tribunal des Conflits）亦告設立。自此，法國之行政作用及行政裁判（Administration jugée）正式分離，行政法院真正成為委任司法（justice déléguée）下之自主性裁判機關。法國百餘年來行政法之發展，從此在該院法官之判例政策指引下，漸次建立其行政判例之權威性，進而使其判例有系統地成為規律行政權之具體法，終至揚名全球，而得行政法母國之令譽。
回溯法國行政法之遞嬗，縱然法律明文時有不備，但「一般法律原則」之充分適用，以濟其窮，卻仍能維繫其順利發展；誌其重要者有：（一）權力分立原理，（二）平等原理，（三）自由至上原理，（四）法律安定原理及（五）「公務」繼續原理。而法國行政法之特徵又可從行政制度（régime administratif），個人權利自由及行政自律性得悉其特殊性格；再者，法國判例法之形成及學理之統一、以「公務」表現行政法概念、公務營建機構之普遍設置及行政危險責任制度之別具風格等，皆為其舉世無雙之犖犖大者。
德意志在十七世紀中葉以後有所謂「警察國家」，維持一個強有力的中央行政權之史緣。但凡政府之私經濟行為應求其與私人行為同視，仍舊適用舊例，即由一般法院管轄，亦為舉國一致之祈願。遂逐漸區別了：（一）國家為公權力主體地位及（二）國家為財產主體地位之法律觀，前者不受司法系統下法院之管轄，後者特稱為「國庫（Fiskus）」，承認其具有獨立的個別的法人之資格，並與私人一樣同受一般法律之適用，同受司法法院的管轄。迨孟德斯鳩倡分權學說、法國革命成功，法治思想彌漫全國。於是乃仿學法國的制度，而於司法系統的一般法院之外，另獨創特殊而有別於上該系統的行政法院。
德國行政法學對日本及我國行政法體系之建立，具有決定性的影響；而浩瀚文獻中若從幾部時代性代表著作之主要內容加以解析，或有助於窺知全貌。
（一） 學者Robert von Mohl是將國家機能予以法律系統化並分類整理的第一人。氏首先將憲法與行政法儼然二分；其於一八二九年及一八三二年公法著作裡首次有系統地介紹「法治國」之思想概念，認為法治國最合理且為最具悟性的國家，法治國應以人民為基礎，其目的在於承認個人及全體的生活目的；國家權力須於法秩序之範圍內始有活動之可能，國家權力僅能在共同意識承認時始有存在的可能，因此，不問是君主、共和、絕對或立憲國家，均得有其存在。von Mohl氏對德國行政法學之誕生具有推動其開始的功績。
（二）對於行政法之制度化具有卓然貢獻的學者，應首推Lorenz von Stein.氏於十九世紀五十至七十
年代豐富作品中從國家學挑引出獨自法律研究範圍的行政法學，並將其分類化，而後按序分屬外交、國防、法務、內政等部及財政經濟部等行政組織職掌之；這是行政法學系統化及法學方法化的先聲。
（三）一八八三年學者Georg Meyer著「德國行政法教科書」，序文略謂：本書係以行政法為內容，
而非行政政策；本書完全嚴守法的方法而為研究之基礎，其發展乃以法概念及法原則為主導，非再以泛泛之觀察而為政治性的考慮。該書合共五篇，頗有將行政法各論冶煉於一冊而成行政法總論系統化之企圖。
（四） Otto Mayer於一八八六年著法國行政法之理論，一八九五∫六年分別推出「德國行政法Ⅰ、Ⅱ」，首先將法學領域中與行政法學相關而不相屬之部分摒除，再以獨創之法學見解，劃定行政法學應有之內容而為闡述著論。O.Mayer係從對於法國行政法之研究與領悟∣尤其是行政法繼續性之概念、行政與司法同類等值性、國家高權支配關係及國家適用私法而與一般私人同等關係∣純粹以研究法學之方法，構築行政法之科學性及發展獨特之法制度、樹立近代德國行政法理論體系之新里程碑，並被尊稱為德國行政法學之父。
（五） Walter Jellinek於一九二七年著行政法一書出版，迄一九三一年第三版修正後即成永久版本；該書不僅為二次大戰前德國行政法學之範典，即其後新興行政法學之方向與發展，受其影響者亦頗深鉅。Jellinek除繼承Otto Mayer行政法學之衣缽外，並另立學說，而將行政劃歸兩類，一為國庫行政，另為公權行政，後者又分為官方高權行政與非官方高權行政，亦即單純的高權行政∣如社會行政、福利行政是。氏又對法治國應具備之內涵做一學術性之規範、對於損失補償、損害賠償、行政強制執行等均有極重要之創見。
（六） Ernst Forsthoff於一九五０年著行政法教科書，發抒其獨樹一幟之給付行政理論，符合戰後德國憲政思潮及經濟社會蛻變迫切之需求，名氣鼎盛。氏自一九三八年發表「行政應為給付主體（DieVerwaltungalsLeistungstraeger）」，以國民「生存照顧（Daseinsvorsorge）」之概念，具體把握Jellinek所謂「非官方高權之公行政」之真義，力陳一次大戰後國家機能擴大之必然性，及國家僅祇消極的秩序維持者之不當，毋寧改謂為社會形成的行政或經濟指導的行政，故集團生活形式下提供必要給付予國民之行政，應為無可避免的趨勢，亦為行政責無旁貸之任務。氏認為在基本法之下，行政需壹依法治國之根本理念以從事，其對於權力分立之新詮、行政目的應合乎正義原則之自然法說之傾向、行政結構新型態之說明、行政裁量與行政處分瑕疵理論之新闡揚、福利營建機構之時代作用與任務、分配的正義之國家危險責任說等，均予行政法學界以新觀念與深切之反省。
一百多年來，德國行政法學一路迤邐艱辛，其所表現出來的特徵，得用下列數則予以描繪：（一）行政權優位的根深蒂固之傳統，（二）行政法法典化之特殊成就，（三）特別權力關係理論之萌芽、茁壯與全盛，（四）干涉行政之緩和與給付行政之崛起，（五）行政處分理論之精進與概念之明朗化及（六）行政訴訟制度之成形與改善等。
對於日本近代的法學思想、法律制度及行政法學之研究，應回溯到一八六八年明治維新時期。起初日本向法國學習，明治憲法制頒之後則傾力師承德奧，尤以有關公法上之思潮及法制、行政組織及行政訴訟制度，更以德國馬首是瞻；直至上世紀中葉，這種情形非僅未曾中輟，且近似狂熱、崇拜，一鼓作氣收攬繼受，初無暇辨認其內涵之良窳，文化基礎之迥異及其在法學上之價值。
日本近代公法學之發展，可以穗積八
滿清政府於十九世紀中葉後半，目睹日本國學習歐西，繼受法律制度而後國勢神速成長，乃極思仿學泡製；無奈國勢政情民風文化殊異，民主法治表像形式固有所鼓吹呼籲，實則體態猶如睡獅之國度，接受歐美或日本新穎治國根基之術，談何容易。迨甲午之戰及日俄戰爭之後，清廷諸種措施，顯已著急，乃思盡速仿學日本種種。迄民國肇造，國事蜩螗，「國府十年」（約當民國十六年奠都至二十六年蘆溝橋戰事爆發）行政法學著書開始問世，不旋踵國家進入全面戰爭，終戰後不久政府又播遷台灣（一九四九年）；「戰爭中無法律」或「戰時法律沈默」之結果，行政法學只好眼睜睜地看著人家對於斯學的積極整備與體系進步，自己卻原地踏步，空喊口號，實無建樹，學術實務均呈乏善可陳之局面。
近代行政法學實即指前述延綿百餘年的「傳統行政法學」時期；質言之，係指不分國度畛域，祇要是行政法學在該國草創期（或初接觸，或繼受期亦屬之）、穩定期，及發展期以前的該段時期，即為所指。舉例言之，百年前德國的行政法學，不即為當時日本或我國的行政法學；日本於二次大戰時，法治主義的學理與實踐，約略與我國實施戒嚴時期相當。以下比照類推，不另贅述。
傳統行政法學的主要現象，可分述如左：
六、 以民法之一般法理論列行政法學
行政法學發展成獨立的一門法律科學，遠較民法學為遲；但行政法是最具體的公法，而民法則是最具代表性的私法，前者藉由後者的學理以構築自己的體系，應無可厚非；兩者間的確具有「相同存在的統一體（gleichbleibende Einheiten）」的緊密關係。O.Mayer研究行政法學所特別注重的方法論∣法學方法（juristische Methode）實即指民事法學的方法與概念（zivilistische Methode od.Begriffsbild-ung)，其於闡述公法性質、法理、觀念、公物權法、公的債權法乃至用語時，經常毫不猶疑地以民事法理為依據。詳細研閱Otto Mayer「德意志行政法」（一九二四年第三版）第一冊，凡第九節至十二節、第十六至十八節等有關行政法秩序的基本原理及法律救濟篇，第二冊在各論第三章公物法、第五、六章「特別的受益」、「有權利能力的行政主體」等篇裏所論列的公用徵收、公所有權、公務人員任命行為、公營事業的特許、福利營建機構的利用關係、損失補償等，輒有民法原理的比較說明或適用與例外排斥。
七、 以行政權之維護及必要之法規為根本任務
德國行政法學之發展，輒離不開以「imperium」（原係羅馬法上之概念用辭，有統治、支配、權力、命令或指揮權之辭意；公法學上係指國家或行政權之支配命令權或國家意思之優越性）觀念為中心；早期學界如P.Laband, G.Jellinek, O.Mayer, W.Jellinek,乃至E.Forsthoff等直接或間接地悉無例外。起初，對於這種支配權力、或命令權力（Herrschafts- od.Befehlsgewalt）之說明，特別顯露於行政立法（Verordnung）行政訓令（Weisung）或處分、行政強制及行政上自力救濟制度之中；近年雖因法治國及給付行政觀念迭被強調，但一時仍難擺脫傳統見解及制度之窠臼。
傳統行政法學雖然特別重視「imperium」之作用能發揮盡緻，但法治國家之行政目的，終究乃須以保障民權並對行政活動做必要之約束為職志； Otto Mayer 於是推出了其著名的公法學理觀點：「法治國，意指盡可能使行政司法化。」司法是適用法律、行政則是執行法律的國家作用，兩者具有同等價值性；都應遵從法律並受法律支配之本質並無不同。因此，在法治國裏，需要有立法權以制定更多法規，好讓官署行事時有所遵參。傳統行政法學係從權力作用為中心的法規構造出發，以討論行政權應如何維護為目標，換言之，即在強調行政權的優越，強調政府及官署擁有權力的重要。
八、 以行政法「總論」為核心，論公法一般法理、組織法、作用法及救濟法一百零六年前 O. Mayer 教授曾謂「行政法學是一門年少科學（ist aber eine junge Wissenschaft）」；與氏前後之數十年間，奧德法日諸國公法學界人才輩出，惟論點迥異，體系未定，可以說仍是行政法學理形成過程的匍匐前進期。這期間因根本理論還在摸索尚待鉤玄，建立體系，學界之著書自然比較偏向行政法「總論」內容的闡述，並以行政法一般法理、組織法、作用法及救濟法為其主要內容。這個時期行政法學有兩種普遍存在的現象，其一為重視法規條文的解釋或註釋，較少對立法論包括立法政策與立法技術的關注，其二為研究總論的範圍有其廣度而未必有深度，亦即行政法的重要課題或問題都被引例討論，但大都語焉未詳，或未能形成或匯集成通說。
九、 將行政法學與行政學相連而特別重視組織法行政學係由國家學（Staatslehre）或部分經由官房學（Kameralwissenschaft od. Kameralistische Verwaltungslehre）演化而成獨立研究對象的新興科學，易言之，是研究各種有關行政的作用的學問。早期其主要研究對象及範圍不外侷限在內政學、外交學、地政學、軍政學、財政學等，並細別為工商行政學、衛生行政學、交通行政學、兵役行政學等；近世行政學之發展極為快速，從傳統以「行政組織」、「人事行政」、「財務行政」、「物材行政」，或「行政管理」、「行政責任」，或「公行政之現代發展」、「組織」、「行政任務與行政行為」、「行政準則（Maßstäbe）」、「工作方法」、「控制」為分類內容，到目前更專精，轉化而以「組織之分類」、「組織理論之發展」、「組織之誕生與成長」、「系統分析」、「行政決定」、「現代化過程中所產生的行政問題」、「業務單位與幕僚單位之關係」、「行政領導」等絕然新穎論題為主的新目次。而行政法學，顧名思義，其主旨在於研究有關行政的「法」，而與「行政」絕然不相屬；因其溯源處與行政學一致，故百年來兩者被相提並論，有時甚至不分軒輊。實則，彼等之認識目的、研究方法、內涵、對象形式、學問分類之定位等各不相同，「行政學在論理上是以行政法學為前提，行政法學在論理上則是先於行政學的。」
十、 以秩序行政法為中心
二百年來當歐陸仍浸淫在警察國家及法治國家的長時期裏，國家的任務與行政目的，始終沒能脫離「秩序與安全」的維護這一個主要的課題上，學者稱其為秩序國家或秩序行政。秩序行政法，簡要的說，是以國家安全、國權保障、社會秩序，活用警察條款（Polizeiliche Generalklausel），中央集權、官僚體制之文官制度、特別權力關係論，把國權行使分成權力性與國庫（Fiskus）行為、如何保障人民自由權利、如何在人民權利遭受到侵害時得到行政或特設行政法院的適當救濟（即行政國家的二元體制），及稍後學者所稱以（一）憲法國家，（二）依法行政，（三）明確載現授權內容，（四）嚴格的拘束行政，（五）形式的行政處分，（六）新的司法國家（der neuere Justizataat），（七）漸次創立行政裁判制度（Einführung der Verwaltungerichtsharkeit)等為核心的傳統行政法理論。
綜合前述近代行政法學（或稱傳統行政法學）的簡賅輪廓，並從各國法制與實務概況，可歸納為以下八項特色：
（一）重視實體法的理論體系，強烈的表達了「法實證主義」理論傾向；亦即掉入「條文法學」的泥濘裡，以為消極依據法令的行為即為遵循法治原理，無暇積極顧慮或慎思社會正義或社會利益；
（二）相當偏重行政權、官權的闡釋與國權之維護（行政權優位及官僚、權威主義），未真正瞭解行政法學的基礎法理；
（三）著重形式法治主義的附和，至於實質上是否合乎法治主義的原理則多有意忽略；
（四）重視「侵害行政（干預行政Eingriffsverwaltung）」，亦即片面關注「侵害保留」的學說；
（五）對於行政法與憲法或其他司法法（如民、刑、刑訴法等）的鄰接法學關係並不很在意；
（六）行政法中有不少「權限的規範」，而欠缺「行為的規範」，亦即特別注意權限應如何規範，但對於行政機關的行為，卻沒有特別加以約束；
（七）忽略了事先詳密規制的行政程序制度；
（八）事後的法律保障或救濟制度有異常的偏頗，亦即偏重官權的結果，一般公務員或法官在有意識無意識之間已被保守觀念支配充斥而不自知。
參、 現代行政法學的重點素描
這裡所稱的「現代」，係指一九五０年以後迄今約五十年間，全球各法治進步國家行政法學持續進化、充實並漸臻成熟期之內涵梗概。
各國國情殊異，法系迥別，惟近代行政法學的內容要係以警察國家與法治國家的綜合為其根本架構，則大致沒有太大爭辯餘地。五十年來先進諸國行政法學普遍受到互動影響，強調應結束形式的法治國家，並積極踏入實質的法治國家與給付國家的綜合體制（社會法治國）邁進，方符自由、民主與福祉的憲政理念。
形式（絕對）法治國家要求：（一）議會之形式法律至上，（二）行政之準據唯制定法是賴，（三）立法務必細密，提倡列舉規定，（四）習慣法、條理及司法判例、行政解釋等均不得為行政法之法源，（五）行政規章、命令、規則等僅為內務行政事項之規範，不得使之具有對外拘束人民之效果。本於斯旨，行政遂成為從屬而不獨立之國家作用，「法治」手段淪為消極、機械的公法學原理。
實質（相對）法治國家要求：（一）凡以舊日「imperium」為出發點之高權性權力行為均應有法律依據，亦即人民基本權利自由及國家組織等事項仍須適用憲法或法律保留之原理，（二）緩和對行政命令具有法源性的排斥觀點，承認法定授權命令的適法性（授權發布代替法律之命令則非所許）及執行命令之必要性，故凡實質意義之法律，其即為具有法規範（Rechtsnorm）之價值而得為法源，（三）立法得適度應用概括條款，以求法令之周延作用，（四）法令以外之其他法規範，如習慣、條理、判例、解釋及公法學上已成通論之一般原理等，逐漸被承認為法源，（五）行政權限之逾越、濫用或其他違法行政作用須接受司法審查，因此，行政遂再度成為昂揚，較具完整獨自之性格，法治主義乃初露其積極與機動之傾向。
從行政法學之觀點而言，現代法治主義以其需與福利國家給付行政相輔相成，除了仍應維持相對法治之諸原則而外，含義上復作了相當幅度之補充，而謂：（一）法治主義須以民主制度為前提，因此，實質國會功能之確保乃成第一要義，（二）國家重要行政法制務求齊備，（三）須確立現代化依法行政之原理，（四）「立法從寬執法從嚴」之原理須能貫徹，（五）法令之適用或執行須有可預測性，（六）禁止越量裁處（Übermaßverbot），尤其應特別注意適當性（Geeignetheit），必要性（Erforderlichkeit）及比性(Verhältnismäßigkeit)，（七）遇有爭議時須有獨立司法作用提供包括的法律救濟之可能。
凡是以積極的態度具體達成憲法所宣示人民各種社會權的授益性行政活動，即稱之為給付行政（Le-istungsverwaltung)；質言之，其目標係為改善社會構成員精神或物質生活素質之普遍向上，其內容則以提供金錢、物資或服務等非權力性授益行為(Gewährungs- Begünstigung)為主；就人民對於利益與福祉之追求予以直接之資助或協力、或促其實現的行政類型。
給付行政既係謂國家活動應以照顧國民生活為重心的授益行政，其內容得細研分類如左：
（一）供給行政（Vorsorgeverwaltung）：係指提供國民日常生活所不可或缺之工業或技術性服務之行政。諸如道路、鐵路、其他交通電信郵政、飲水、電氣、瓦斯、學校、大學、職業訓練所、醫院、文化機構、養老育幼院等是。
（二）社會行政（Sozialverwaltung）：係指提供國民社會生活最低限度的直接保障行政。諸如社會保險、社會給養、社會救助或其他社會福祉、公眾衛生等是。
（三） 助長行政（Förderungsverwaltung）：係指經由特殊目的所制定之社會、經濟或文化政策，而予個人生計改善措施之行政。諸如公資之貸借，對於青少年的保護育成、知識、技術之傳授，對於私人財力之資助、或對於藝術或科學之協力推進等是。
上揭給付行政得區分金錢給付、物之給付及勞務給付等數類；通常係以契約、協力、奧援、助成或獎勵等非權力方法行之；例外亦有以權力強制手段完成其目標。
原本，給付行政之概念，確係經驗的、事實的，而非法的概念；給付行政的倡說，指出了行政的目的與內容，使祇注意方法與手段的秩序行政，做了深切的反省，並逐漸使其成為行政法學的重要課題。於是，在諸種性質並非一致的行政內容裏，究應特別遵循那些公法原則，首應與以究明：
（一）依法行政的原則：政府對人民施予各種給付，係包括的義務之履行，它並非恩典或德政，反過來說，人民得其授益性的分配，係屬當然的權利；為保證其運作的公正，就非有法律依據不可，惟亦有因國家體制及法制之特殊架構，而以自治法規為其依據；有依公法關係亦有依私法關係以為給付行政；
（二）民生主義國家的原則：凡關於人民生存權、工作權及財產權之保障、國民經濟生活之均富、地方經濟之平衡發展、土地政策之合理持平、企業經營原則與財富資本之節制、社會安全體系之推展、實施全民健保及現代醫藥之研發，及教育科學文化事業之推動等社會國家原則，即為所指；
（三）適用基本權利的原則：憲法所保障之諸種權利∣平等權、社會權、受益權等應予最大尊重及嚴予遵守，務求「做為一個人的尊嚴（die Würde des Menschens）」無所損傷，並不得無端設限，若遭受侵害，應予排除或賠償；
（四）比例原則：給付行政的財源，即為向國民賦課的稅收所匯集成的一種經濟性信託物，就其動用務求格外慎重，故應禁止手段與目的間失衡的情事發生；
（五）誠信或信賴保護、法的安定、必要性、適當性等一般公法原理均須踏實履行；
（六）補充性原則：人民需接受生存照顧之內容及其順序，固然無法一律化及機械化，但予以充分填補最低限度的平均需求，應係政府義無反顧的責任。
現代公法學上，給付行政之觀念，廣受探討，普受重視，行政上關於國民之生活照顧，亦即國民對於給付行政範圍事項之請求，質量上均有與日俱增之勢。德國在二次大戰之後，痛定思痛，終於找到了行政最重要的目標，一個永遠無法做完的目標，亦即永無休止的提升人民精神的、物質的生活品質。做為現代行政法學上的新興理論，其宜如何在法學上予以圓通及貫穿，迄今仍未有定論。
五十年來行政法學的總軌跡，可從法系、國別的不同，或學者各自學習的心得，各別重視的問題點之程度等無數個角度去研判指陳；以下謹從犖犖大處，以較為學理性的、抽象性的理析，舉出十四個斯學特別引人關注的變化：
一、從行政法法系的門戶界線以論：由閉塞的各別存立而至逐漸開放交錯吸收定制；
二、從行政法學具體研究重點的移異而論：由重視組織法或泛論作用法、救濟法，而專注行政程序法與行政訴訟法甚或亦可謂為由作用法而到救濟法的顯著專注；
三、 從監督制衡之設計而論，由尊重行政（公權力）之「自律」，而必須基於不信賴、適切以「他律」手段行使監督機制；
四、 從行政法學的研究方法而論：由學理性的精深闡述，而至大量援引判決、先例的案例分析；
五、從著書立說之態度而論：由單獨一人的力作，而集體精緻化、分類（專門）化的合著；
六、從研究論著方式而論：由行政法總論之編著，而行政法各論之撰述；
七、 從行政法的鄰接法學關係而論：由行政法自我定位，而轉趨壹以憲法為本據的依存關係；
八、從立法定制的質量而論：由粗糙有限，而類別精密數量龐雜；
九、從主體組織而論：由「國家行政」而「地方自治行政」；
十、 從行政活動之法的形式而論：由「高權行政」而「國庫行政」；
十一、從行政活動之目的以論：由「秩序行政」而「給付行政」；
十二､從司法程序監督行政的主體之移異而論：由法院法官「法」性質，而行政自我監控的「法」；
十三､從行政救濟的態度以論：由形式、消極、簡化，而實質、積極、詳密；且有司法權介入的明顯跡象；
十四､從行政法學未來發展的期待而論：由進化中階段性疲勞膠著，而積極奮起再創新猷的學界使命感。
「行政法就像是一團（綜合）政治、社會、經濟及法學纖維，糾纏不清的蜘蛛網狀物（administrative law is a tangled web of political, social, economic and legal strands）。」要整理五十年來浩瀚行政法更具體明確的發展軌跡與趨勢，除非是外行人，以為可以三言兩語廓劃清楚，否則，實非易事，亦難周至。茲就所見，略舉數則，俾資參考：
一、建立行政法固有的體系（das der Verwaltung eigentümliche Recht）或稱「自律的法（droit autonome）」溯自百餘年前Otto Mayer既曾盼望將行政法帶往獨樹一格的法學領域發展；一直到近數十年，它仍然是公法學者一致的願望、共同的目標，也是行政法發展的趨勢；舉其重要者如：
（一）公法理論的深入：各種法系的學理上交會銜接與法制上觀摩融合、公法與私法角色的澄清、公法特別法論說、公法人與私法人制度上之分辨適用、公權力與公義務的分際與特殊性、行政法基本原理的通用性及各別性、行政獨立自主的學理形成設計、行政主體的定義與定位並探討及反省其優越性的理論根據，行政事件的觀念與公法體系的關聯，立法自由形成與行政裁量之問題性，行政處分的司法審查，國家固有事務與委任地方事務之釐清，依法行政原理之現代意義，地方自治的本旨等，都是值得注意的焦點。
（二）憲法與行政法的緊密銜接：Otto Mayer教授在為其名著「德意志行政法」作第三版序言時，鏗鏘有力地說「憲法是可以毀失的，行政法卻須永存（Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht）」；這句名言在當時受到相當大的迴響與尊重，是因為時值威瑪憲法之後，在新舊憲法的重要原理未有重大出入，社會事實復未作重大扭轉而法政思想未有重大創見震撼人心之際，具有專門性、技術性的行政法當然可以依樣照具其繼續性、適用性與正當性。否則，位居最上層基本法規範的憲法一旦有根本原理的重大轉變，因其具有宣示立憲綱領特殊性格（Programmatische Charakter）以上之國家制度作用，行政法就非跟隨調整不可。所以說行政法是憲法的試金石，是具體的憲法。此觀之於德國、日本，在五十年前基本法及新憲法頒行之後，行政法學、法制及實務，立即發生了空前的丕變，可以得到確切的印證。故憲法的基本精神、憲法原則及憲法規定，如何在行政諸法規中落實，或相反地，公法或行政法，如何凡事緊扣憲法基本原理，讓它前引主導，是任何一個現代法治國家必須深究的課題；否則即落入紙上民主（democracy on the paper）或法律訂在白紙上（Gesetz in Papier）之譏。
（三） 給付性法規周全齊備或推陳出新：這些保障（給付）行政（Die gewähreende, leistende Verwaltung）項下之法規，固然是屬於公法，但亦偶有轉以私法訂之者，計含有：一、社會保險（Sozialversicher-ung)，二、服務性行業（Dienstleistungen），三、供給（水電瓦斯等）及交通給付（Versorgungs- undVerkehrsleistungen)，四、經濟資助(Wirtschaftsförderung)，五、儲蓄銀行與公法上的福利營建機構(Sparkassen und öffentlich-rechtliche Anstalten)，六、文化設施(kulturelle Einrichtungen)（如歌劇院、博物館），七、各式競賽之舉辦（Wettbewerb）等。
（四）行政法的判例政策（politique jurisprudentielle）：英美是判例法的母國；在歐陸，法國的行政法幾乎就是由判例法所堆砌而成，尤其是總論篇中之行政法一般原理、行政行為法、行政契約法、國家賠償法、行政訴訟法等等，均非學理推敲創作的產物，而係經年累月國家行政法院的業績。法國著名行政法的教本卷末，率多附有「判例及裁定索引（Index des arrêts et décisions）」，洵非偶然。
五十年來德、日行政法學之發展，深受英美法國之影響，案例研究成為各該國最重要的行政法學術研究方法。
（五）行政訴訟體系成為行政法學最持重的成分：形式法治國家的時期行政訴訟制度僅於行政機關違法侵害人民權利時，扮演「列舉規定（Enumerationsprinzip）」內消極被動的救濟作用；其後轉入實質法治之要求，其訴訟仍然帶有消極保護人民自由權利的原設計功能，惟已漸次注意到主動對行政機關不法行為（違法與不當），以「概括條款（Generalkausel）」決定受理範圍之進步傾向；待社會法治國家理念普遍受到重視，凡英美法系（司法國家Justizstaat）或大陸法系（行政國家Ver-waltungrstaat)國家，無不傾其全力，將行政訴訟制度之第一要義確定為保障民權這一個順位上，並在法制上做更精密的設計或改革，期以建立與民刑訴訟制度等量齊觀，卻自擁法理基礎的新公法裁判程序規範。
二、行政法總論之內容仍難臻統一，各論更分歧，惟內容非常新穎行政法以行政權為主要規律對象，而行政權作用範圍廣泛，對象複雜，尤其國家別差異更大，且行政法學的發展亦較遲，迄今固尚難產生統一性行政法典，即連橫貫各國較為統一的行政法一般原理原則，亦不易尋覓。不過，為了踏實而穩健的厲行法治政策，各國對於各種法制的齊全整備，確實有了相當的成績，其中尤以日本、德國及法國最為顯著。惟為了貫徹依法行政的要求，又需面對公務員素質的良莠不齊、行政裁量制度的整體建構未臻完善等因素，使法實證主義或實證法學尚存相當優游的機會。
行政法總論究應如何編排內容，迄未定論。法國Jean Rivero 教授在其「法國行政法（一九八０）」一書中，以七分之三的版面去寫行政裁判制度，André de Laubadère教授在其「行政法論（Traité de DroitAdministratif, 1980)」裡，關於「行政司法（Justice Adiministrative）」，卻祇有占四分之一強，而「行政機構及行政職責（L’organisation Administrative et
行政法各論部分，日本行政法學者，
行政法總論及各論究應如何編排其內容，關係到行政法：一、總體發展的適切掌握，二、研究方法與理論結構分析，三、人民、公務員、法曹對於行政法知識論上的深淺程度，四、對於斯學提出與時俱進的批判與反省，五、對於由下而上的現代法治主義可得普遍的認知與實踐，六、尤其是行政法各論的比較統一性整理，其作用猶如民法其他各編之對總則、債各之對債總，各種物權之對物權編通則，刑分之對刑總，其地位之重要直可謂為「行政法各論是行政法總論之試金石，是總論的具體化身。」因此，其進化蛻變之原動力，速度、幅度及質量內涵，自然成為公法學界注視的另一個焦點。
三、由秩序行政法往給付行政法推移的明顯趨勢時序至今，行政已一改消極的維持，而為積極的創新；已由統治及管理的思想箍桶，昂首闊步邁向給付與服務的無盡作業。易言之，我們常說的法治國行政之單純任務，已逐漸轉向繁複無窮的社會國行政之責任，並逐日增加；兩者遂呈現一種切確（相互消長之）張力關係（ein gewissen Spanungsverhältnis），但非絕對的自相矛盾（nicht eine absolute Antinomie）或排斥，因為它當然有互補作用而得以相輔相成。行政權逐漸在擴大之中，它已成為社會統制作用的主體（主導者）地位。然而，此時行政權的擴大與一百多年前行政權擴大的內涵已大不相同，以往政府權限的擴大可不必考慮人民的反應，其本質是箝制性的；但現代行政權的擴大則是靠民主的力量在挺進，其本質是服務或授益。簡言之，行政法發展的趨勢是朝民主、法治、福利的方向前進；政府要負起充實國民社會權並積極興利的責任，而非僅是消極的排除社會病態而已；正因為如此，所以，行政活動方式及行政的法律性行為形式就紛紛呈現了多樣化的選擇態樣，致行政法的發展益形錯綜複雜。
現代行政之目的、內容及手段，均呈多元化，行政權的廣深化不斷在發展，資本主義社會高度發達的結果，人民的生活，其自律調整功能漸失，帶來了必然的惡害∣諸如獨佔價格、分配不均、勞資對立、幼育老養、乏人照料、公害、天然災變或人為災害等，所以政府責無旁貸，非介入不可，蓋人民對政府的諸種現代化行政措施，有不得不的依賴與依存關係；於是經由公權力的「他律性」特別高。譬如，計劃行政、產業規劃行政、禁止獨佔、勞工行政；又社會階層詳為分化、社會弱者極待照拂，於是社會保障、社會給養、救助、福祉、環保、財力資助、公資借貸、衛生等社會性的、供給性的及資金補助性的各種行政，在質量遽增情況下都快速地應運而生。在行政作用中，新興的行政計劃、行政指導、行政契約、行政調查、行政過程等有機性地聯結在一起，成為今日行政法的新寵。現代行政已由過去消極的自由權（政治性）之強調，轉變為積極的社會權（經濟性）之專注。
肆、 新世紀行政法學的展望公法的演化和其他社會科學的歷史進化一樣，通常是循序漸進的；若偶遇與正途乖違，發生了突然的、意料之外的變化，那應係異常、例外現象，不足為訓。所以，新世紀的行政法學仍會在原有基礎上順應新情勢而與時俱進，待機樹立宏規。
民事法、刑事法關係與人類營社會生活、文化程度、倫理道德等密切關聯，所以雖經二百年的遞進，其基本架構仍未遭受大的憾動。行政法學起步甚遲，復與憲政思潮、民主自由平等、人權保障、政治組織、社會環境及科學技術快速更迭等伴隨起落，確係較敏感、易變動、難持久的法學類別，本次報告雖已盡力蒐尋過往經驗、應用邏輯，並從宏觀角度歸納整理，但要對它未來極度錯綜複雜的導向預作逆料揣測且期待樣樣精準，實非易事。
對於新世紀行政法學發展的新主題、新內涵、新轉折和新開創之研究，其方法與著眼處，有許多是需要撇開現實的行政法規，而在其外在大環境的種種要素中去綜合推敲，才有可能捕捉到真實的答案。茲誌其發展的大趨勢如左：
一、 「憲法文化」的認知與積極培養憲法文化是指國家憲法的存在事實與人民日常生活貼切的結合，使它成為與其他文化素材一樣，讓
全民在多方位上敬謹地監督總體憲政之運作，並細心地去維護和遵循憲法之規範意涵，以催化其持續而多元地生根滋養的一種憲治理念與教化。英國自十三世紀頒布大憲章，其後無數臣民權利相關法案陸續頒行，事實上已逐漸成為國王與人民同遵共守的政治傳統。這種沒有一部憲法典的國家卻被普遍尊稱為憲政母國，原因無他，即出自其經年累月由人民與政府隨時隨地打從內心創造、崇敬與延續憲法文化所致。美國於二百餘年前制定憲法，僅祇七個條文，加上其後二十七個增修條文，卻能在立法、司法、行政部門及人民敬謹遵守之下，讓它自然地成長，並隨著時代的變遷注入憲法的新意涵，而與人民的日常生活緊密接合，順利圓融地滿足了各方的期盼。一旦發生違憲疑義時，法院即可用司法審查制度予以適切的監督，使政府行為有軌跡可循，人民權利確實受到保障。這些歷史過程的憲法經驗，使舉國民眾，對憲法存在的意義感同身受，乃益愈尊重憲法、珍惜並仰賴憲法，而願陶融在這憲法文化之中。憲法文化的概念重點，貴在其普遍性、有用性及生活化，故與憲法成文法典的專業性、學理性及空洞化，並不一樣。前者，在上世紀的英美德法日等國，已陸續見到了實踐的深沈痕跡；而後者，在為數相當多的中進或後進國家裡∣包括台灣，都尚在匯聚成圍牆內少數人之專業知識、或尚陷於學理上因文化衝突等原因而爭吵不休的論戰中，對於多數人民而言，根本沒有絲毫自然銜接或親澤其厚實意義的利害與共關係。
憲法的制度與憲政的實施，是無法複製亦不可能單純移植；它需要有和平國度、社會已蔚有憲法生活的習慣、人民深諳群己情操的表達以及與傳統文化已有同質性或對它已有認同；又這裡所指的憲法，必須是能與時而俱進、與地相銜接，並能與民共成長。這樣的認知下，全民自然會積極而加速的孵育憲法文化的共識，並使它自然培養成為經營社會生活中不可或缺的精神要素和行為準則。設若制定憲法背後的大環境已丕變，時代已繼續迅速移異向前走，且憲法文化尚未及形成，而所遵奉諸原理眾原則已非當世國民所熟稔，則必是該當憲法被宣布廢棄而重起爐灶的時候。
讓憲法意識成為國民生活中自然接受的文化內涵之一部分，並使它擔當法秩序的火車頭，毫無疑問地，必係新世紀的公法主流現象。
二、 「基本權」的普世價值及其法制化之整備基本權是研究憲法學的核心問題，也是近代成文憲法制度的最重要內容。從憲法相關明文規定或其精神演繹而放射順流出去，緊接著，就是要以具體的行政法去承擔和保證基本權確能付諸實現。
憲法上基本權的廣深度及其包括的層面，各國間雖非完全一致；大體上而言，舉凡平等、人身自由、居住遷徙自由、言論講學著作出版等表現自由、集會結社自由、宗教自由、生存權、工作權、財產權、訴訟權、參政權及教育上受益權等等，都是各努力於建立憲政體制的國家，共認最重要基本人權所應涵攝的部分。一甲子年以來，人類於經歷世界第二次大戰的浩劫，痛定思痛，更以「人性尊嚴（Menschwürde ,human dignity)」作為憲法上基本權指標性的磐基概念予以尊崇。（可參閱西德基本法第一條，意大利憲法第二條及日本國新憲法第十三、二十四條）人性尊嚴不是口號，亦非標語，它需要生活化並逐步高品質化；其內容應涵蓋：對生命尊貴的無限尊重，對生存條件的悉力維護以及對生活品質的持續提昇。如此，才得以讓年幼者在充滿憧憬和歡欣的環境中成長，青壯者盡情揮灑才能，服務社會，而年老者亦能安心立命，靜養餘慶歲月。為了達到這種對個人的尊重與對幸福的追求，就非有精巧設計的制度性保障不可，以保證其兌現的可能機率。為此，吾人已看到了各法治文化進步的國度，為了盡量縮短社會情勢快速蛻變與法律建制牛步化之間過大的落差，早在上世紀時，已陸陸續續地制定相應必要的諸種法規；預卜本世紀仍會具體而微與時俱進而做必要的整備。
我國並未自外於時潮大趨勢，迄今已有憲法明文揭櫫「國家應維護婦女之人格尊嚴」（增修條文第十條第六項）；司法院大法官釋字第三七二號解釋：「維護人格尊嚴與確保人身安全，為我國憲法保障人民自由權利之基本理念」，釋字第四九０號解釋：「服兵役之義務，並無違反人性尊嚴亦未動搖憲法價值體系之基礎」；國家統一綱領：「維護人性尊嚴，保障基本人權」（第三條第三款）。其他，如公共電視法第十一條（人性尊嚴）、教師法第二十七條（專業尊嚴）、原住民族教育法第二條（民族尊嚴）、廣播電視法第二十一條（民族尊嚴）、科學技術基本法第八條（生命尊嚴及人性倫理）、志願服務法第十四條（尊重尊嚴）；兒童寄養辦法第十一條（人格尊嚴）、替代役役男輔導教育辦法第五條（人格尊嚴）等皆係所指。嗣後，法規之修正、立法新制，必將有更多循此發展方向而漸趨完備的法制之呈現。
三、 「民主化」與「積極行政」的再深化「民主」一詞的西語源自希臘文「人民」與「政府」二字的合成；譯成中文後其含義委實過度。今人所說的民主，不外是「人民為主人」、「以民為主」、「國民主權」、「主權在民」、「人民是老闆」等意涵。吾人溯探人類歷史，會發現「民本思想」或「民主意識」，在文明古國的經典裏即已論及。這裡要談的「民主化」則是指人類在歷經數千年的帝王專制、寡頭、獨裁、威權、極權統治後，二三百年來逐漸邁向個人主義、自由主義、平等原則、開放社會、多數決治理、尊重少數意見、人民參與、依法為治和責任政治等諸理性化措施所呈現出來的政治意識型態；我國憲法首揭主權屬於國民全體，其具體的意義即為：國家為人民所共有、政治為人民所共理以及福利為人民所共享（第二條及第一條），亦為民主化的明確宣示。
民主不是用喊叫就可以達成的，它需要真能做得到才能還原其價值；更何況阻擋民主制度的因素隨時伺機反撲，而由下至上的民主漲力及社會自發性的民主要求，亦如潮湧，無時或停，兩面拉力勢均力敵。民主制度既已經過長期的實驗，證明是目前為止最合乎人性、可致長治久安的經世體制，則為順應新局面，其再度深化，已是刻不容緩。美國全國民主基金會總裁Carl Gershman認為：「政治制度」、「政軍關係」、「民間社會」、「社會經濟發展」、「政治領導結構」及「國際環境」是對於強化民主制度及深化民眾（尤其是菁英人物）對民主遊戲規則頗具決定性影響的因素；因此，在行政法學及行政法律的研究設計上，就非特別用心於此類相關問題的精良立法定制不可，庶幾可以讓全球民主化的發展與鞏固得到確切的保證。
我們只要翻開行政法學一路過來的發展史，便可明顯地研析出：十九世紀中葉後約八、九十年間，歐日整體性的氣氛情景，仍是浸淫在理不清斬不斷的威權官僚之遺緒裏∣行政權優越性的特質展現得最為透徹，斯時，最多可謂為處於「消極行政」的學理和大環境之中；易言之，行政法的主要內容仍以消極、防範、閉門造車、理論闡發與憂患意識為基本架式。但是，上世紀中半之後，以迄於今，已可從陸續出版的斯學著名論著或教科書裡看到：已有向「積極行政」、或說「給付行政」「福利行政」大逆轉的情勢出現的趨勢。所以，舉凡教育、科學、文化、經濟、勞工農漁牧、交通電訊、國宅營建、社會福利、環保消保、智慧財產、厚生醫療保健、公安消防、國土開發利用、災難救助、資金貸借等，逐漸成為行政法制的新寵對象；一股積極、進取、聽證參與、務實面對與樂觀開創的景象早已點燃昇火。然而，各國間的成果績效，仍然參差不齊；以進步國家的一份子而言，我國在這方面，可以攤開來與德法英美日諸國評比較量的，實在尚感汗顏。這個留下來的落差，應如何去加強補足並予深化，以臻厚實圓滿，諒係本世紀行政法學界、政府和立法部門需要用硬肩膀扛起來的時代任務。
四、 「法治社會」的價值與信念的持續法治是指由國家立法機關匯聚人民公意制定法律，以法律來治理國家；其對稱是「人治」或「德治」
。國家或法律係人間制度，而源於人的願望與需求；法治的根本理念在建立「制度」；法治是實踐民主的方法與手段，其本身並非目的。法治社會的形成，必須遵守立憲主義下以憲法為最高規範的法位階秩序，其本身應是一種動力性的規範組合。法治是人民相約成俗以營社會生活方式之選擇，它已然成為具有極高價值的文化體系之一環；放眼世界，任何國家、社會之富強穩固如英美德法日或積弱動盪如埃印巴中南美洲，多與尊崇或鄙夷法治有相當的關聯。
法治理念雖屢因時代與國度之移易而變化其界說，但是務求客觀的法的支配，避免主觀的人的統治，及欲達成法的安定與妥當，以維護國家機關公平合理和諧地處理政務，則未嘗稍異。古人有謂：「人存政舉，人亡政息」，蓋人的生命有限，社會不朽，人的喜怒哀樂，變化莫測，殊無常軌；是故，近世以來，法治理念乃被奉為治國之常經，亦可謂其係現代人對於過去「人治」的澈悟。
若號稱法治社會，而缺乏下述的前提或條件，則在行家的眼中，其根本不能真正成立：即民主原則的落實、分權原理的奉行、政黨政治的競爭、憲法明定重要法律原則以及自治行政的活絡。一個國家而沒有這些條件，那就可以斬釘截鐵的說，其法治推展的期待，連門檻都還沒有踏入。法治社會的建構是維繫現代化國家長治久安的不二法門，已如前述；而其於法的規範面及實質內涵面，則須特別留意以下諸事：一、實質國會組織與功能的發揮，二、實施憲政所必須的、起碼的法令規章（法制）務必齊備可用，三、遵守依法行政原則，尤其要遵循行政程序上的正當法律手續，四、法位階構造或法規範位階秩序中「法律」與「命令」間明確制度化的必要，五、立法者及執法者須正確拿捏「立法從寬執法從嚴」之法理，六、應禁止立法機關對行政機關為包括的授權，七、掌理爭訟之司法人員於審判時須能保持中立、實質獨立，以善盡客觀公正裁判者之職能。這種救濟制度的確切實踐才是法治主義的保證。八、違憲審查制度的確立，以確保法秩序中憲法的最高地位。
法哲學家Helmut Coing教授認為：「西洋發展出來的法，應係歐洲文化的要素」；而Adolf Laufs教授更堅定的說：「法是人類文化重要的構成部分」。當我們看到美國千禧年總統選舉，布希與高爾的票數相當接近，尤其是在佛羅里達州選票發生爭議時，全球的人都瞪著在看，這下如何善了？以美國的國力，重行精算驗票並不是件難事，但是他們的抉擇是採用法治的途徑，最後由聯邦最高法院判決布希贏得佛州的選舉人票而決定了美國兩千年總統大選的糾葛；高爾也同意尊重法院的決定，全國人民也服了這項判決，就此平息了這一場紛爭。這就是法治社會裡法治文化堅實的表徵。所以，名社會分析家Francis Fukuyama教授在The Great Disruption一書中說：「法治社會是西方文明最驕傲的成就」，真是至理名言。大概沒有人會盲撞地說，法治社會絕無缺陷，但它所建立的秩序法則，讓政府與人民同遵共守，怨言難免，痛苦卻少；否則，其他基於個人意志而作決斷的統治型態，怨言不作，痛苦彌增。是故，法治社會的主體價值與信念，於未來變動的世態中，必將持續不墜。
五、 國會權限膨漲下「立法政策」之重要角色在分權、民主、法治主義下，國會對於國家存立、政經社會文化發展，居於總樞紐地位，尤其在世紀之交、人類祈求福祉更為殷切的當今，國會權限，無論在量與質方面的膨漲及對行政法制的重大影響面，都不在話下。當然，因其水漲船高付隨而來的立法責任，必也深重。這種情況，百年來，進步諸國都已給了我們活生生的教材和寶貴經驗；我國在過去假借「非常時期」戡亂戒嚴而實質行獨裁專制恐怖統治時，曾走過「三個國會」「二個國會」及至最近演變成為立法院為唯一國會的歷史隧道。過去，我國所謂的國會，被痛斥為「百年國會」「行政院法制局」「行政院的橡皮圖章」「卸用ｘｘ」等等而呈現形式苟合組織態樣實則淪入讓人使喚、毫無尊嚴、不具國會原先設計功能的境遇。幸虧，這種反常的政局旋渦現象，終於在歷史的大洪流裏已逐漸消失。
法治國國務的推展，政策的形成與問題的解決，在在需要「立法政策」的選項和抉擇；是故，它是另外一種的統治行為，也是一種頂高層次的立法目標和策略的宣示。國事經營管理、社會生活起伏間，時時繁衍既複雜又棘手的問題，為政者須快速發現、調整分析、準確瞭解事相，提出解決方案，形成重點原則，嚴謹遵循現代化國家通例之立法技術以研擬具體法條草案，依法定程序送交國會完成立法手續。這其中，固然有無數因素在捏塑政策形影∣諸如政黨團體立場、行政機關權責、公務官僚態度、利益團體壓力、專家學者意見、社會輿論反映、業者公會關說、國外立法參考、民調結果趨勢及選民強行介入等，但關鍵處仍然歸趨於國會立法機關。因此，這是一幅別開生面頗具動態、有機性的萬花筒的畫面組合；國會成員雖難謂為完全的政策釐定者，至少他們扮演著立法政策最後決定者的角色；彼等的法政文化意識、學識修涵、立法政策拿捏之間的恢宏視野、對行政法制度認知及自己職責的敬謹態度，都會影響到未來的立法方向與品質。以我國為例，自始便誤認司法法為西洋法律學的主幹，既不重視行政法與立法政策，更不留意制法原理與立法技術。長年以來，從擬提之法律案，其芻議、初稿、草案以臻完成立法，多由有行政實務經驗者或從事司法工作者及負有政策性釐定權而未必有法律專業訓練的高級官員，依非常態之立法認知，獨挑重任；而後發送給法治觀念與立法起草究為何物尚呈模糊糟懂（相當部分）的國會議員審議。其時，立法者所持基本態度即依歷代祖傳的「立法從嚴執法從寬」之策略，使個個法律充斥「兼收並蓄」「備而不用」的周延概念，馴至法律與道德或倫理幾可劃上等號；終致占有我國法律總百分比絕對多數的行政法、理論體系、架構佈局及內容涵義，輒有失誤或欠當；俟執法者於適用法律時，或發現立法要求超越現實過鉅，或遭遇強烈杯葛，或為表示體卹民隱，輒依案自為斟酌，選樣地予以放寬；使法律效果之可預測性時呈毫無把握，法律之推行遭到其他國家所未曾有的抗拒與困難。終致立法與執法之分權原理蕩然不生作用。
立法政策的良窳築基於國民對民主法治的信念和現代社會普遍的知識、政府公務界各級人員的專業知能與敬業精神，以及國會議員的遼闊視野專業判斷和綜合折衝樽俎能力。細查進步諸國，對其立法政策與立法技術之自信，乃至整體法制公信力之權威建制，步步為營，小心謹慎，其態度令人欽羨；日本於十九世紀中後葉明治維新以來，於公法體制上，採用全盤西化，學習德國法制，可謂為成功例證的典範。反觀我國的情形，尤其是近年來，留學各國各地的年青學者紛紛返國，各自提供留學國之學理經驗與實務，引經據典，理直氣壯，互不相讓，輒就一個公法制度，多方推敲，最後採擇最新、最高標、最嚴格、最理想的各種立法例，多寡不拘，統統有份，陶鑄於一爐；制定了不少各自分岔、活像一盤「雜燴」的法律，或僅抄襲某國制度，而擬移植適用於我國社會，既無立法政策的高品質，亦無立法技術的精巧程序。另外，又如立法院法制局成立已將滿三年，因種種緣故，似未能如預期的順利發揮其設置的建制功能。其結果是全體國民、及執法的行政機關和適用法律的司法機關均蒙受不知所措的嚴重折損。這些都是在世紀伊始的此刻，研究或關心行政法學的人需要更用心關注盡心填補的課題。
六、 「依法行政原則」的變容與推移「依法行政」係行政法學的基本原理，其地位恰與民法上的誠實信用原則、刑法上的罪刑法定主義相當。任何一本行政法學教科書，若未對它做必要的論述說明，將會被評為沒有起頭、不夠沉穩的漫談書。迄今，上該民、刑法上的主要指導原理都已因時代的變遷而有實質內涵上的重大調整，何況與行政法確如唇齒相依的政經社會動態，其飛馳似地快速移異，當然就會撞擊到行政法如何適用於當時發生的案例。依法行政，隨著世局的流轉國情的差異，各國的取名譯法各不相同∣譬如：德國稱gesetzmäßige Verwaltung（行政須適合於法律），法國稱légalité administratif（行政的適法性），英美稱rule of law or administration according to the law（法律主治、依據法〔或法律〕的行政），日本稱：法律による行政（依法律行政）；學理上如何解析其制度含義，或在行政、司法的個案審理判決中，所呈現出的辭意，亦經常有不盡一致的見解∣譬如：何謂「法律保留」？學說上就有一列舉立法事項保留說，二侵害保留說，三權力作用保留說，四全部保留說，五完全全部保留說，六國會保留，七一般法律保留，八特別法律保留，九社會權保留說，十重要性理論說等等。惟其根本的建制精神則無二致，即：行政須遵守客觀存在的法規範，反面言之，政府的行政行為須受法規範的拘束。
德國古典「依法律行政原則（Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung）」，在歐陸奧瑞，同其用詞，日本百餘年來亦順譯之。我國聞風已遲半個世紀以上，客觀時局亦已匪同於過去，乃將之譯為「依法行政」。無獨有偶，
直到現時，以下所列多項，仍經常被認為是「依法行政」原則的例外情形；但基於權利保護，學界及實務界有逐漸嚴格化、細緻分類而予適用之傾向：
一、 統治行為，
二、裁量行為（尤其是授益性的給付行政及服務行政），
三、非常事態理論下行政機關之逾越權限行為，
四、對於特別權力關係下行政權客體所為之行為（半世紀以來，主張鬆綁者極多），
十一、公法上之契約行為及行政法上之合同行為。
另外，因時代走勢，顯示行政法發展軌跡的現象∣「行政主體」與「私人」間的對抗關係鮮明顯著∣即須充分保護私人權益，又須確保公益性行政的諸措施，故不依法行政卻被正當化的傾向亦刻正在擴大途上，這包括有一般不受拘束者，或沒有受到具體法律（法規）直接拘束者。這時，以「實質法治國」的原理而言，這些當然仍須受到行政法上一般法律原則的拘束：
一、憲法明定法律亦不得侵犯的國民權利的領域，
二、法規未明定如何規範者，
三、法已過時而迄未修正、廢止，若仍強行適用，顯與社會通念、國民感情不符者，
四、法定內容不明確、不清楚者，
五、法律、法規彼此間有競合、衝突或牴觸，如何適用之優先順序，尚有爭論者，
六、法規與新解釋、新判決不一致者，
七、法已具體禁止、限制者外的可容認之領域，
八、顯然是惡法(其是否為「法」，法論理上，非常有爭議)，
九、關於行政指導、行政調查、行政計劃、其他與行政有關之事實行為中未為規範須依法規辦理，即該等之法律關係居於次元地位者，以及一時性補助金之給與等，
十、國家以私法上主體之地位所為之行政或行為，即國庫行政中受私法支配之領域。
十一、又、（一）國民權利救濟事項，（二）極端複雜化的立法過程，行政官僚體系廣泛且過度參與立法起草的結果，國會沒能力控制等二種情形，是否仍堅持須「依法律行政」？學界亦語多保留。
十二、行政法在「法律體系中的定位」
行政法自其醞釀、生成、成長、蛻變的諸種過程，一路過來均時時受到當代政經社會無窮變化的深刻影響。百餘年來，治斯學者努力不懈地想從「嘗試與錯誤」中去形塑理論、解說實務；非常希望把行政法的形影，正確地和傳統的民法、刑法等切割分離，以求特別突顯公權力的行政需要接受法的規範、節制和監督的特殊性格。
行政法學從國家學、官房學、國法學、政治學乃至行政學裡兜了不知多少圈子，孵育破繭而出世。開始時，不得不假借體系完整、概念清晰的民法學諸原理，而後又注入刑法學以應用於各種行政法律中有關處罰、及總體行政刑罰的體系建構；十九世紀中葉以後又借助於民事訴訟而逐漸整備了行政訴訟法學的奠基工程。雖然如此，將行政法學從周遭學科中解脫出來而自成獨立法科學的一環之努力，從未間斷。
上個世紀以還，行政法學界寤寐以求的法典化，終因奧地利行政法四大法典∣行政程序法、行政罰法、行政強制執行法及其施行法的制頒（一九二五年）而初露曙光。其後，歐陸許多國家，如捷克、波蘭、西班牙、意大利等，美國、日本亦陸續完成行政程序法的制定；我國則趕在一九九九年一月經立法院三讀通過，翌月公布並於今年元旦施行。行政法在上個世紀後半時期，又有四個殊值注意的發展，即
一、 公法與私法二元對立圍籬漸呈欄柵模糊化；
二、 行政的「法組織型態」、「法行為形式」及「法救濟手段」呈現迅速多變化及多樣化；
三、 各種主要特殊行政法的基準法化；（譬如：教育基本法，科學技術基本法，土地基本法、公害對策基本法〔日本〕，言論基本法、農業基本法、國稅基本法、中小企業基本法〔韓國〕，勞動基準法，環境基準法、公務員基準法的研擬等。）
四、 分裂國家統合後創新性法制規範之嘗試；國家間金融制度、經濟體、貿易流程、文化交流、國境出入管制之解除等大規模法制的整合；難民之收容安頓；外勞人口之安置與教養；全球性網際網路電訊互通而產生超國界活動頻繁化的新行政法制需求。
近十數年來，民主法治進步的國家，行政機關公權力有限化、公務作用民間化及行政事務多元複雜化的傾向最是顯著。結果是傳統公法關係、私法關係、公私法混合性格等均難一體認定適用，而需仰賴個案實務解決或判決，以求累積經驗，並體系化的去分說清楚。
綜上說明，行政法確已在法律科學裡建立了自己獨樹一格的嶄新法律另一類別的地位。但是，它可無法用傳統的分類去認定分辨。在新世紀的上半時期，行政法可能走上定位前再形塑一番的盤整階段，即
一、 對於公權力行為，仍予嚴格的規範與監督，（公權力性漸次往下降的表徵）以求符合憲法與依「法律」行政之要求；
二、 對於為數眾多的私經濟行為（國庫行為），若涉及憲法保障相關的民權事項，必在學理或解釋上傾力維護；
三、 若能減輕公行政負擔，且可用單純私法之適用而解決者，則盡量「下放」。（私權法律關係又上昇的徵候）
以上這些，對於行政法學而言，均需循時�