林 國 賢

目  錄

壹、前  言

貳、依現行懲戒制度，如何在實務上發揮整飭官箴並保障公務員權益之功能

 一、確立適用對象之範圍

 二、懲戒原因之概括規定

 三、懲戒處分之妥當性

 四、大法官作成釋字第三九六號解釋，公務員懲戒法尚未修正公布前，懲戒程序之正當運作

參、懲戒制度之新趨勢及將來之展望

 一、堅實懲戒案件之審理程序

 二、懲戒原因之具體化

 三、明定公務員懲戒法適用之對象

 四、法官、檢察官之身分及職務與一般公務員有別，其懲戒種類應作特別之規定

 五、確定懲戒機關得依職權調查證據，自行認定事實，不受其他法院或機關認定之拘束

肆、結  語

壹、前  言

    民國二十年六月八日，國民政府頒行公務官懲戒法，在此之前，包括北京政府及國民政府時期，亦各定有公務員懲戒法律，惟稱為文官或官吏，並各曾定頒法官或司法官懲戒專法。由於國土遼闊，大致上分設中央及地方懲戒委員會辦理，而政務官之懲戒另設委員會辦理，法官之懲戒亦曾特設委員會為之。嗣於三十七年四月十五日，依三十六年一月一日公布之中華民國憲法，同時修正公布公務員懲戒法，同年七月一日施行。

    現行公務員懲戒法自七十四年五月三日修正公布，迄今已近二十餘年。其間我國的政治、經濟及社會結構均有重大變革，而有關公務員與國家關係之法理基礎亦有所突破。傳統特別權力關係中，因公務員身分所受處分不得爭訟之理論，業經司法院釋字第一八七號、第二○一號、第二四三號、第二六六號、第二九八號、第三一二號、第三二三號、第三三八號等解釋予以放寬。繼之，於八十五年二月二日公布之司法院釋字第三九六號解釋，更明示懲戒機關應採法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應本於正當法律程序之原則，賦予被付懲戒人以充分之程序保障。隨後公布之司法院釋字第四三三號解釋，則指出現行法就撤職停止任用期間及休職期間均無上限規定，對公務員權益不無影響。因此，公務員懲戒制度自有遵循前開各號解釋意旨，予以修正之必要。另一方面，實務上適用公務員懲戒法疑義之處，亦不在少數，舉凡本法適用對象之範圍、懲戒原因之具體化、主管長官懲戒權行使之爭議、懲戒之救濟途徑等等，各界屢有應興應革之建議。而於八十八年七月六日至七月八日全國司法改革會議中，就司法院定位於近程採一元多軌制達成共識；嗣於九十年十月五日公布之司法院釋字第五三○號解釋，重申司法院為最高審判機關之制憲本旨，明示二年內應檢討修正司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法等相關法律，以副憲政體制，是自九十二年十月一日起，司法院內將設各庭行使釋憲權與審判權，公務員懲戒委員會則因裁併而不存在，公務員懲戒案件審判權歸屬之界定，更為當務之急。

    司法院於九十一年八月間完成公務員懲戒法修正草案，同年八月二十九日以（九一）院台廳行字第二三○四三號函將修正草案檢送立法院審議。經立法院司法、法制委員會聯席會議分別於同年十一月十三日、九十二年一月八日及四月十七日審議，決議通過及暫行保留若干條文。修正草案甚多重大變革，舉凡懲戒對象之範圍、懲戒原因之具體化、懲戒權之適當行使、懲戒原因及懲戒處分之種類、懲戒程序與救濟方法等，均有創新之規定。

貳、依現行懲戒制度，如何在實務上發揮整飭官箴並保障公務員權益之功能

一、確立適用對象之範圍

    依公務員懲戒法第一條規定：「公務員非依本法不受懲戒」，而依公務員服務法第二十四條規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」是為懲戒對象之公務員，除中央及地方政府之政務官（含民選行政首長）及事務官外，應包括大法官解釋之下列人員：               

1.司法院釋字第二六二號解釋

    三十八年八月，公務員懲戒委員會隨政府播遷臺北。三十九年八月十五日監察院彈劾西安綏靖主任兼西南軍事副長官胡宗南違法失職，移送公務員懲戒委員會審議。其時海峽兩岸情勢緊張，戰爭一觸即發，武職人員違失事件如由公務員懲戒委員會依法定程序審議，恐難收立竿見影之效。四十年二月二日先總統蔣公以（四十）台統（一）字第六九三號代電核定：「軍人違失案件在法無明文規定以前，暫仍由軍事機關辦理。」三十多年來，軍人違失案件，從未移送公務員懲戒委員會審議。直至七十九年七月六日，大法官會議釋字第二六二號解釋「監察院對軍人提出彈劾案時，應移送公務員懲戒委員會審議。」武職人員除過犯之懲戒權仍由軍事機關行使外，彈劾案件之懲戒，復回歸司法機關掌理，並於九十一年八月修正草案設第四條第七款明定本法所稱公務員包括軍職人員。

2.司法院釋字第三○五號解釋

    公營事業依公司法第二十七條規定，經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等在公司服務之人員與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係。  

二、懲戒原因之概括規定

    公務員懲戒法第二條規定：「公務員有左列各款情事之者，應受懲戒：            

    1.違法。

    2.廢弛職務或其他失職行為。」

公務員之懲戒原因，應作具體之規定，何種行為應受懲戒，乃有明確之依據。公務員懲戒法雖就公務員懲戒原因，僅設概括之規定，惟大法官作成釋字第四三三號解釋謂：「懲戒處分之構成要件及法律效果，立法機關有較廣之形成自由，公務員懲戒法第二條及第九條，就公務員如何違法、廢弛職務或其他失職行為，應受何種之懲戒處分，僅設概括之規定，與憲法尚無牴觸。」公務員懲戒委員會在審議具體事件時，咸認公務員懲戒法第二條第一款之違法，係指觸犯刑法及其特別法或違反公務員服務法之行為而言；凡與職務有關，當為而不為，不當為而為之或為而不當，均為同條第二款所定之失職行為，實務之運作上，尚無窒礙。

三、懲戒處分之妥當性

    公務員懲戒法第九條規定，公務員之懲戒處分有撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡等六種。公務員懲戒委員會於配受委員提出處分之標準後，全體委員於評議時，均能斟酌至當，其應受懲戒者，務使輕重適宜，足以懲戒其違失；其不應受懲戒者，必還其清白，以保障純良之公務員。惟依規定，政務官僅能予以撤職或申誡之處分，如非情節確屬重大，非予撤職，無法整飭官箴者，僅能予以申誡之處分，毫無轉圜餘地。法律規定如此，本會對於政務官所作處分如為申誡者，媒體輿論不察，每評為失之過輕，有輕縱之嫌，常須本會詳作解釋。修正草案，已對政務官之處分增列「罰款」一種，或可補現行法規定之不足。

四、大法官作成釋字第三九六號解釋，公務員懲戒法尚未修正公布前，懲戒程序之正當運作司法院釋字第三九六號解釋，明示懲戒機關應採法院之體制；懲戒案件之審議，應本於正當法律程序之原則，賦予被付懲戒人以充分之程序保障。現行公務員懲戒法第二十條規定：「公務員懲戒委員會收受移送案件後，應將移送書繕本送達被付懲戒人，並命其於指定期間內提出申辯書，必要時得通知被付懲戒人到場申辯。」是公務員懲戒委員會之審議案件，除認必要時，得通知被付懲戒人到場申辯外，均以書面審理為之。司法院釋字第三九六號解釋公布以後，公務員懲戒法尚未修正公布以前，本會依照釋字第三九六號大法官解釋懲戒機關應採法院體制及懲戒案件之審理應本於正當法律程序原則之精神，經全體委員決定，由委員每三人組成一組，遇有重大案件，除邀請學者專家舉行公聽會或由三人組成合議庭開庭調查外，於配受委員提出審查意見前，必須與同組之另二位審查委員開會討論作成筆錄後，始得提出。同時決定監察院彈劾移送之案件及主管院部會移送擔任主管人員之懲戒案件必須開庭調查；其他案件儘量開庭調查，並修正公務員懲戒委員會審議懲戒案件應行注意事項第五條，增列被付懲戒人得委任律師一人偕同到場陳述意見，賦予被付懲戒人充分之程序保障。

經施行後，對於真實之發現、應否懲戒？處分輕重之酌定，均有莫大之助益，律師及被付懲戒人亦均給予肯定及好評。

參、懲戒制度之新趨勢及將來之展望

一、堅實懲戒案件之審理程序

    現行公務員懲戒制度採一級一審，對於公務員權益之制度性保障，有欠周延。公務員懲戒案件，宜分由司法院及高等行政法院審理之。修正草案，已規定監察院彈劾移送之案件，由司法院行政訴訟及懲戒庭審判；經主管機關移送之懲戒案件，由高等行政法院審理，享有審級利益，不服高等行政法院之裁判，得向司法院上訴或抗告，請求救濟。一改現行一級一審之審理制度，對於受懲戒公務員之程序保障，更為周全。

二、懲戒原因之具體化

    現行公務員懲戒法，就懲戒原因僅作概括之規定，為求明確，實有予以具體化之必要，修正草案已將懲戒原因具體化，於第五條第一項規定：「公務員有下列各款情形之一者，應受懲戒：             

    1.執行職務違反法令、怠於執行職務或其他失職行為。

    2.違背公務員法定義務之行為。」                                                

明確規定公務員之行為，須因職務上之作為、不作為或其他失職行為違背法令，或違背公務員法定義務，且須有歸責性者，始得予以懲戒。

三、明定公務員懲戒法適用之對象 

    現行公務員懲戒法之適用對象，除於第一條及第九條明定公務員及政務官外，別無具體規定，因而大法官乃作成釋字第二六二號、第三○五號及第三○八號解釋，以確定適用對象之範圍。修正草案有鑑及此，乃於第四條明定本法適用之對象，俾無爭議。亦即明定公務員懲戒法適用之對象，除維持現行法所適用之政務人員外，並包括法定機關任用或派用之有給專任人員；公立學校校長、兼任行政職務之教師；公立學術研究機構兼任行政職務之研究人員、公立社會教育機構專業人員；公營事業機構經國家或其他公法人指派在該機構代表其執行職務之人員；民選地方首長；軍職人員等。

四、法官、檢察官之身分及職務與一般公務員有別，其懲戒種類應作特別之規定

    政務人員之懲戒依現行規定，除情節重大，應予撤職者外，僅能予以申誡，毫無轉圜餘地，輿論屢予詬病，有如前述，為求周全，實有增列對於政務官懲戒之種類之必要。修正草案，已於第二十九條增列「罰款」一種，以資適用；惟法官及檢察官之身分及職務與一般公務員不同，遇有違失情形，如依現行法之規定，予以休職之處分，於休職期滿復職後，面對當事人時，對其是否適任，將滋生疑義。且檢察官、法官擔任者為摘姦發伏、平亭訟獄之重要工作，縱僅被降級、減俸或記過，其是否適宜續任，仍不免受當事人之質疑。故對於不適任者，應即予撤職懲戒，俾獲當事人之信任。修正草案第二十九條，乃將法官、檢察官之懲戒種類，比照政務人員之規定，增訂僅適用撤職、罰款及申誡三種，並規定「法官、檢察官如有不適任情事，應為撤職之懲戒」，以提高人民對於司法之信賴。

五、確定懲戒機關得依職權調查證據，自行認定事實，不受其他法院或機關認定之拘束

    現行公務員懲戒法第三十一條雖規定同一行為，在刑事偵查或審判中，不停止懲戒程序；惟又於第三十三條第一項第四款規定原議決後，其相關之刑事確定裁判所認定之事實，與原議決相異者，原移送機關或受懲戒處分人得移請或聲請再審議。並未賦予公務員懲戒委員會自行認定事實，不受其他法院或機關認定事實之拘束之權限，，因而於同一行為在刑事偵查或審判中時，每作成議決，於裁判確定前，停止懲戒案件之審議程序，以防止將來相關刑事判決所認定之事實，與原議決相異時，提起再審議，刑懲併行之原則乃未能完全貫徹。是懲戒機關之議決應與民刑事判決無異，均能自行調查證據，認定事實，不受其他法院或機關認定之拘束。修正草案已能注意及此，於第四十九條規定：「高等行政法院自行認定事實，不受其他法院或機關認定之拘束」，且不以其他法院或機關所認定之事實與原判決相異，作為再審之原因。如是，刑懲併行之原則乃得貫徹，懲戒案件將不再因相關刑事案件懸而未決而有所延宕。

肆、結  語

    司法院釋字第三九六號解釋明示懲戒機關應採法院體制；懲戒案件之審議，應本於正當法律程序之原則。而八十八年七月間召開之司法改革會議，就司法院定位於近程採一元多軌制達成共識。又司法院釋字第五三○號解釋重申司法院為最高審判機關之制憲本旨後，司法院已將公務員懲戒法修正草案函送立法院審議，期能與現代行政法學理論並進，維持國家機關之公務紀律，並使公務員權益獲得制度性之保障。