檢察一體新動力
檢察一體新動力
報告人：臺灣臺中地方法院檢察署檢察長陳守煌
壹：前言
檢察制度源於法國，推廣於歐洲，繼而在世界其他國家實行，其制度健全與否，攸關人權的保障及正義的實現。
十二世紀末葉，法國國王腓力四世，設立檢察官職位，十三世紀時，法王路易九世實行法院體制改革，為加強國王在司法中的地位，即派遣檢察官員進駐法院，以便代表國王監督法院業務，維護皇室室利益，此即檢察官制度的開始，至一八Ｏ八年法國制定「刑事訴訟法典」，規定有關檢察官的職能、組織與法庭作為，實行審檢分立原則，並肯定檢察官作為公益代表人的身分，參加民事訴訟與非訟事件，檢察官兼具法官與普通文官身分，同樣享有某些特權與保障，只是檢察官在法庭上需要起立發言，而法官則是坐著發言，所以法國檢察官又稱為「站著的法官」，法院裡的法官稱為「坐著的法官」，一八八三年之法律與其他附屬法令頒布後，檢察制度終告完備。奧國於一八七三年亦加以仿行。
德國則於一八四八年，由統一前的普魯士開始建立檢察制度，實行審檢分立，惟檢察官的地位、性質、職務迨至一八七七年刑事訴訟法制定時始較完備。
日本檢察制度始於明治維新，一八六八年明治維新開始，日本以法、德兩國之法律制度為範本著手於法律制度典章之建立，陸續於一八八九年制定憲法，一八九０年制定裁判所構成法和刑事訴訟法，一九０七年則制定了刑法，確定了法院的組織訴訟程序及檢察官的地位與職掌，因師承法、德，故具有大陸法系的特點，第二次世界大戰後，受到美國的佔領及影響，檢察制度也有若干修正，並直接影響我國檢察制度。
英、美二國由於其獨特的歷史與文化採用陪審制度形成與歐洲大陸不同的司法體制，其檢察事務是行政事務，檢察機關都與法院相分離不與各級法院相對應而設立，故其檢察官係屬行政官之性質與大陸法系之檢察官在身分、職掌及權力、保障方面有很大的不同。
中國古代對於刑事訴訟無所謂檢察制度，至於秦漢之御史台、明清之都察院，其職責在於糾彈文武百官之不法等於現在之監察院與偵查一般犯罪之檢察官迥然不同，迨至清末頒布高等審判廳以下各級審判廳試辦章程及法院編制法，始仿德、日立法例，採用檢察制度，配置檢察官於各級法院。民國六十九年審檢分隸後，將第五章章名「檢察署及檢察官之配置」修正為「檢察機關」以貫徹審檢關分隸之原則，將原檢察官之配置於法院抽離而成獨立之檢察機關，亦使審判行政與檢察行政各自分離。
貳、檢察一體原則
一、意義：
檢察官對於法院，獨立行使其職權，惟所謂獨立行使職權者，乃指對外，亦即對其他機關而言。對內則有階級上下之分命令服從之責，而檢察官追訴犯罪代表國家行使刑罰權，其所偵辦之案件繁雜，類型不一，非均能由單一之檢察官獨立承擔，因之，為集合全體檢察官之力量，積極發揮檢察官功能，全國各級檢察機關，自最高層級之檢察總長及各級檢察長，以至最基層之地方法院及其分院檢察署之檢察官，依上命下從之指揮系統，縱橫聯絡，猶如頭之使臂、臂之使指，構成一大金字塔型組織體系，以發揮整體功能，妥適行使檢察職權，此謂「檢察一體原則」。
檢察制度雖屬一體，但檢察官既因審級而配置，其權限自屬各別，上級檢察官對於下級法院之判決，除有特別規定外，不得提起上訴。（二十八年上字第三九三號判例）檢察官得於所配置之管轄區域以外執行職務，但配置各級法院之檢察官其執行職務或行使職權仍屬獨立並應讓法院之管轄定其分際。故下級法院檢察官對於上級法院之判決，或上級法院檢察官對於下級法院之判決，均不得上訴。同級法院之檢察官，對於非其所配置之法院之判決亦無聲明不服提起上訴之權。甲法院檢察官移轉乙法院檢察官偵查後逕向甲法院起訴之案件，甲法院審理時，例由配置同院之檢察官到庭執行職務，則第一審判決後，自應向同院到庭檢察官送達，如有不服亦應由同院檢察官提起上訴。（七十六年台上字第四Ｏ七九號判例）。
是檢察一體仍有一定之界限及範圍，非可無限展延。
參、檢察一體行使之內涵
基於檢察一體之原則，檢察官應依以下規定行使職權：
一、服從檢察首長之指揮監督
法院組織法第六十三條規定：「檢察總長依本法及其他法律之規定，指揮監督該署檢察官及高等法院以下各級法院及分院檢察署檢察官。檢察長依本法及其他法律之規定，指揮監督該署檢察官及其所屬檢察署檢察官，檢察官應服從前二項指揮監督長官之命令。」檢察官或主任檢察官對檢察首長之指示有意見時，得陳述之；但檢察首長不採納者，仍應服從其命令。
二、服從檢察首長之事務分配
法院組織法第六十四條規定：「檢察總長、檢察長得親自處理其所指揮監督之檢察官之事務，並得將該事務移轉於其所指揮監督之其他檢察官處理之。」係為檢察首長對於所屬檢察官之事務承接權及事務移轉權，合稱事務分配權。
三、服從檢察首長之職務派兼
法院組織法第六十五條規定：「高等法院及地方方院檢察署檢察長，得派本署檢察官兼行其分院檢察署檢察官之職務。」為檢察首長對於所屬檢察官之職務派兼權。
其次檢察總長及檢察長之指揮監督權之界限為何，刑事訴訟法及法院組織法等相關法律均無明確之規定，故在理論之解釋上及實務之運用上即不無疑義，且在過去亦曾發生少數爭議之案例。關於此點，學說上見解不一，有以為檢察總長及檢察長之指揮監督權，應以促使檢察官合法有效發揮其法定職能為目的，不得使檢察官淪為行政或政治勢力之打手，故對於上級違法之指揮命令，檢察官有抗拒之義務，不得盲目服從；有以為檢察官如與上級長官之意見不一致，且無法溝通協調時，應請求上級長官行使職務移轉權，如上級長官仍不行使職務移轉權時，檢察官縱不服從上級長官之命令，亦不構成懲戒之事由；有以為在此種情形，檢察官僅得消極的抵抗，不得為積極的抵抗；有以為在此種情形，檢察官為不違反自己之良心，應辭職以示負責。
個人以為依法院組織法第六十三條第三項之規定，原則上檢察官固有服從上級長官命令之義務，即上級長官對於檢察事務之處理得為一般性之指示，如對於某類案件應從嚴追訴或應具體求刑等，亦得對於具體個案為具體之指示，如指示應調查何項證據、應如何求刑或應為不起訴處分、起訴或上訴等，但其指示均應秉公平、正義、道德良心為之。如檢察一體權限之行使，有所不當，檢察總長或檢察長自當負責。民國四十七年間，臺灣臺中地方法院首席檢察官延憲諒曾對於前南投縣長李國禎貪污案被判無罪之判決批示「奉命不上訴」引起軒然大波，最後首席檢察官去職，即為例証。
檢察一體應如何運作俾有效指揮監督，充分發揮檢察功能又能避免不當干涉，發揮團隊精神又不失檢察官辦案之獨立性，尤其不得受到政治勢力之影響，公器淪為私用，亟需建立共識與規範，期使指揮監督合理化、透明化，增進檢察長與檢察官之互信關係，法務部乃訂立檢察一體制透明化實施方案，供檢察機關一體遵循。其實施方案如下：
檢察一體制度透明化實施方案
八十七年十一月二十日法務部法（八十七）檢字第ＯＯ四二Ｏ九號函訂頒
一、前言
社會各界對於檢察功能之發揮期待甚殷，檢察體系內部亦有改革之聲浪。為了縝密偵查犯罪，避免失誤，有效抵擋外力對司法權之不當干涉，避免檢察權之恣意濫用，「檢察一體，協同辦案」實施有其必要。
「檢察一體」應如何運作俾有效指揮監督，充分發揮檢察功能又能避免不當干涉；發揮團隊精神又不失檢察官辦案之獨立性，亟需建立共識與規範。法務部特責由檢察司聘邀一、二、三審檢察官十餘人組成「檢察體制及刑事訴訟制度研討會」，自八十七年五月廿二日起，針對「檢察一體制度透明化」議題，經過七次會議討論，檢討法院組織法、高等法院及其分院檢察署處務規程、地方法院檢察署檢察官協同辦案實施要點相關規定，研擬修正條文及配套措施，提出「檢察一體陽光法案」，期使指揮監督之運作合理化、透明化，增進檢察長與檢察官之互信關係，加強檢察官之間之合作關係，以發揮打擊犯罪之力量。爰在相關法令完成修正以前，特訂頒此方案。
二、具體內容
（一）檢察長得指揮監督事項之範圍
檢察長對以起訴或不起訴為中心之檢察事務應有完整的指揮監督權。
參酌法院組織法院第六十四條係有關檢察總長、檢察長之「職務承繼權」及「職務移轉權」規定，則第六十三條之指揮監督，自應指該二權以外之其他權限，故檢察長可就案件偵辦之事項與檢察官討論或給予指示。
（二）檢察長指揮監督方式透明化
１案件偵辦指揮監督權行使方式：
為尊重首長之意見及檢察官之確信，維護機關內之倫理、和諧，如檢察長之指揮監督與檢察官之意見不同時，應先行溝通。溝通可以口頭方式為之，俾檢察權之行使機動而有效率。如溝通不良，則：
（１）檢察官得以言詞或書面請求檢察長書面作成命令並附理由，俾利事後檢視以明責任，檢察官對於書面之命令則應服從。
（２）檢察官亦得請求檢察長依法院組織法第六十四條規定行使「職務承繼權」或「職務移轉權」。
（３）檢察長得行使「職務承繼權」或「職務移轉權」。
２「職務承繼權」及「職務移轉權」之行使時機與方式：
此二權限之行使，涉及案件之分辦及司法正義之實現，應審慎為之，爰條列行使該權之四款事由及行使方式。亦即，檢察總長、檢察長依法院組織法第六十四條規定，卻親自處理其所指揮監督之檢察官之事務，或將該事務移轉於其所指揮監督之其他檢察官處理，宜於有下列各種情形之一時行使之：
（１）為求法律適用之妥適或統一追訴標準，認有必要時。
（２）有事實足認檢察官執行職務違背法令、顯有不當或有偏頗之虞時。
（３）檢察官對指揮監督長官之命令有不同意見而提出請求時。
（４）因案件之特性，認由其他檢察官處理為宜時。
檢察總長、檢察長為職務承繼或職務移轉之命令應以書面為之並敘明理由，檢察官應服從指揮監督長官之命令，但得提出意見書。該書面應附卷或另卷保存，以利事後檢視指揮監督權之行使是否妥當。至於檢察官因職務調動等事實上或法律上原因無法執行職務時，其所遺案件之處理，則屬事務分配或職務代理之問題。
３檢察長得調卷並聽取報告
（１）檢察長基於檢察一體之指揮監督權，為了解檢察事務處理情形，得請檢察官報告事務處理經過或調閱卷宗。
（２）檢察官或主任檢察官執行職務，應就重要事項隨時以言詞或書面向主任檢察官或檢察長提出報告，以聽取指示。
（３）檢察長或其授權之主任檢察官得命檢察官報告處理事務之經過或調閱卷宗，檢察官不得拒絕。
（三）檢察長案件指分權之行使方式
檢察長本於其對所屬檢察署行政事務及檢察事務之指揮監督職權，得對檢察官所處理之案件作適當分配，以有效運用檢察署之資源，發揮檢察功能，執行刑事司法政策。為使案件分配透明化，檢察長行使案件指分權客觀化、制度化，避免滋生弊端引人猜疑，或不當支配司法正義，分案應依左列原則及方式辦理：
１檢察官配受案件，按收案順序輪分或抽籤定之，案件性質須有特別知識或經驗者，由專股檢察官以輪分或抽籤定之。但檢察長於必要時，得親自辦理或指定檢察官辦理。指分及相關之分案標準，由各檢察署定之。
２檢察長指定檢察官辦理案件應以書面附理由為之，並附於卷內或另卷保存。
（四）協同辦案之作法：依修正後之「地方法院檢察署檢察官協同辦案實施要點」實施。
肆、發揮檢察一體精神，強化檢察官分工合作之效能〜檢察官協同辦案〜
對於特定之案件認有嚴重侵害國家利益或於社會治安有重大危害，或其他繁雜之案件，如由單一之檢察官承辦，恐力有未逮，不能達成偵查之預期效果，此時即有加入其他檢察官協助辦案之必要，法務部乃於八十七年一月訂頒「地方法院檢察署檢察官協同辦案實施要點」強化檢察官分工合作之效能，大幅提升整體偵查能力，有效打擊犯罪，亦使協同辦案之方式法制化與透明化，其要點如下：
地方法院檢察署檢察官協同辦案實施要點
八十七年一月六日法務部法（八十七）檢字第ＯＯ四五五二號函訂頒
八十七年十一月二十日法務部（八十七）檢字第ＯＯ四二Ｏ九號函修正發布
一、為發揮檢察一體精神，強化檢察官分工合作之效能，提升整體偵查能力，有效打擊犯罪，依地方法院及其分院檢察署處務規程第十五條規定訂定本要點。
二、地方法院檢察署檢察長對於下列案件，得指定所屬主任檢察官、檢察官二人以上，組成協同辦案小組協同偵辦：
(一)
違反組織犯罪防制條例之案件。
(二) 違反洗錢防制法之案件。
(三) 違反懲治走私條例之案件。
(四) 違反貪污治罪條例之案件。
(五) 檢察機關辦理重大刑事案件注意事項第二項規定之案件。
(六) 其他認為嚴重侵害國家法益或於社會治安有重大危害之刑事案件。
(七) 其他繁難案件。
三、檢察長應依下列規定，指定主任檢察官、檢察官二人以上組成協同辦案小組，其指定應以書面為之：
(一)
分案時，指定主任檢察官或檢察官一人為主辦檢察官，負責主辦該案件，其餘為協辦檢察官，協助辦理該案件。
(二) 偵辦中之案件，以原承辦檢察官為主辦檢察官，其餘為協辦檢察官。如將案件移由其他檢察官主辦時，應依案件移轉相關規定辦理。
四、檢察長於指定協辦檢察官時，應徵詢主辦檢察官對於協辦人選之意見，主辦檢察官於必要時，得請求檢察長更換協辦檢察官。
五、檢察官就所受理之第二點所列案件，認有協同辦案之要時，亦得提出協辦檢察官人選，簽請檢察長核可後協同偵辦。
六、主辦檢察官應協調小組成員間任務之分配。協辦檢察官就受分配之任務應積極進行，並將蒐集之證據資料整理後，交由主辦檢察官彙辦。
七、協辦檢察官認有實施強制處分之必要時，應與主辦檢察官商議後為之。
八、協同辦案之案件，辦案成績歸主辦檢察官。但協辦檢察官得折計辦案件數，其折計方法，視個案情形，由檢察長決定之。
九、協同辦案之案件，正確者一件作二件計算；不正確者二件作一件計算。
十、協同辦案之案件，有必要發布新聞時，應依「檢察、警察暨調查機關偵查刑事案件新聞處理注意要點」規定，由機關發言人為之，如經授權發布，可由主辦檢察官或小組其他成員為之。
十一、協同辦案之案件，其書類之撰寫、署名、裁判之收受及上訴、抗告之提起，均由主辦檢察官為之。
十二、協同辦案之案件，原則上由協同辦案小組檢察官全程蒞庭，實行公訴。
伍、發揮檢察一體精神，提昇辦理黑金案件績效〜
查緝黑金行動中心暨各特別偵查組之設立〜
二ＯＯＯ年政黨輪替，法務部陳部長定南就職為因應社會黑金泛濫的現象，宣示政府打擊黑金之決心乃核定臺灣高等法院檢察署查緝黑金行動中心及各特別偵查組作業要點。結合一、二審檢察官在高檢署成立查緝黑金行動中心及在臺中、臺南、高雄等高分檢署各成立特別偵查組專辦社會矚目之重大黑金案件。依該作業要點之規定所謂重大黑金案件指的是：
（一）貪瀆案件：
１中央部會以上官員、司法官所涉貪瀆案件。
２中央民意代表、直轄市市長、副市長、縣市長、副縣市長或議長、副議長、鄉鎮市民代表會正、副主席所涉之貪瀆案件。
３其他公務員或民意代表所涉之重大貪瀆案件。
（二）重大暴力案件：有組織性之集團犯罪案件。
（三）重大妨害選舉案件。
（四）重大經濟犯罪案件。
（五）重大環保犯罪案件。
（六）其他嚴重侵害國家法益或影響社會治安之案件。
至於要件之來源別為：
（一）民眾告發（檢舉）。
（二）主動發掘（非由警、調或其他機關成案後移送之案件）。
（三）上級機關發交。
（四）各地檢署所受理而請求支援偵辦之黑金案件。
（五）警、調機關報請指揮偵辦之案件。
（六）其他部會通報涉有重大黑金罪嫌之案件。
另行動中心及特偵組處理案件之原則，則係
行動中心及特偵組處理案件之原則
（一）案件受理分案後，交由專案檢察官處理。
（二）案件為匿名告發（檢舉），內容空泛，無具體事證及線索可供追查，或其內容係虛擬或依經驗判斷為不可能者，得逕行簽請報結。
（三）告發（檢舉）之內容雖具體，但非屬於重大黑金犯罪案件或事證不足者，視其性質分別交付相關司法警察機關處理，或發交所轄各地方法院檢察署依法辦理。
（四）告發（檢舉）之內容具體，並屬於重大黑金案件者，應即依相關規定密集偵辦。
（五）案情嫌疑升高，有實施強制處分必要時，得邀該案管轄地區之二審檢察署及一審檢察署之專案檢察官或相關人員前往該管特偵組進行專案會商、協調及分工，並擬具具體偵查計畫及時程，發交管轄之一審檢察署特別偵查組檢察官偵辦。必要時得由該二審檢察署之專案檢察官督導相關警、調、憲及專業人員組成任務編組，進駐該一審檢察署協同辦案。
（六）重大黑金案件發交管轄一審檢察署偵辦後，應即密集偵查，儘速辦結，專案檢察官停分新案，不輪派勤務，舊案除人犯在押及急要案件由該組主任檢察官接辦外，其餘案件准暫緩進行，俟案件辦結，即回復原股辦案。
（七）案件之管轄，應依刑事訴訟法有關規定辦理。
（八）跨轄區之案件，如有踩線而影響辦案情事者，行動中心應協調各相關特偵組，依前開第（五）、（六）、（七）點規定處理。
該黑金查緝中心及特偵組之成立發揮了檢察一體之精神，結合了檢警調幹員。辦了許多社會轟動的大案，但不可諱言，也因其組織之法源及偵查權限尚非十分明確，引來一些外界的質疑。
陸、發揮檢察一體威力∼慎選檢察首長∼
檢察首長依檢察一體之原則，負責監督個案偵查之進行與負責檢察整體辦案能力的提昇，除須制度之建立外，更須檢察首長有高尚的品操，豐富的學識及卓越的領導統御能力方能獲得基層檢察官的信服。
一個好的首長務必以身作則，與部屬互相尊重彼此關懷。能夠以「人性化的管理」、「前瞻性的思考」、「謙和式的帶領」、「公平化的考評」，取得部屬的信服，相信部屬惟有得到尊重與認同，才能造就敬業與自信。一個人若處在公平的環境中，才能學會公義，若活在讚許的生活中，才能學會喜愛自己，惟有活在被人接納和友誼之中，他才能學會在這個世界裏尋求真愛。也惟有檢察官與檢察首長間彼此相信互相尊重，檢察官對於辦案過程中所遇到的問題願意主動的向主任檢察官及檢察長報告、請益並視之為一種「經驗的傳承」、「意志的溝通」更是一種「錯誤的避免」、「責任的分擔」，檢察一體效力之發揮才能達於極致。
今年檢察總長任命之前，檢察官改革協會曾彙整部分檢察官的意見，擬定了所謂「檢察總長守則」，似亦可為遴選檢察長的參考。
該「檢察總長守則」茲臚列如下:
檢察官為代表國家追訴犯罪，維護國民公益之獨立官署。檢察總長為統合全國檢察官行使職權之最終協調者，僅制定本守則如下：
一.（中立超然）
檢察總長統合全國檢察官，應依據法律，超出黨派，獨立行使職權，不受任何干涉。不因任何個人、團體、政治或媒體勢力之不當施壓，而退縮或改變立場。
二.（維護公益）
檢察總長應體察國民公義需求，洞悉社會脈動，掌握辦案時機，適時統合檢察官，追訴處罰犯罪，贏取人民之信賴。
三.（主動積極）
檢察總長應主動統合檢察資源，鼓勵檢察官積極追訴不法。
四.（行政監督）
檢察總長應有道德勇氣，整頓檢察風紀，淘汰不適任之檢察官。
檢察總長對檢察官之行政監督，應本於司法自治原則，以提昇檢察官辦案品質暨保障人權為宗旨。
五.（資源運用）
檢察總長應積極爭取行政資源，以支援檢察官辦案。
六.（個案指示）
檢察總長就個案為具體指示時，應遵守書面化原則。非有統一法律見解、整合偵查步驟或匡正檢察官濫權之必要時，絕不輕易行使案件收取權與移轉權。
七.（人事昇遷）
檢察總長應知人善任，激濁揚清，公平處理人事，絕不利用職權經營個人勢力。
八.（與法務部關係）
檢察總長對於法務部長之施政，應堅守法律及國民公益立場，適時提出建言，以維檢察制度之健全發展。
檢察總長對法務部長就個案所提之意見，認有不當時，應拒絕之。
九.（與基層檢察官關係）
檢察總長應為基層檢察官抵擋外界不當壓力，不得轉嫁於檢察官。
十.（維護檢察形象）
檢察總長應積極提昇並維護檢察形象，對外界不當詆譭或誤解，應及時澄清。
十一.（總長自律）
檢察總長應隨時注意保持良好形象，並嚴守利益迴避原則。
柒、結論
現今檢察體系執法公信力與辦案正確性，不可諱言，均有待提昇，而各檢察署辦案之方式、標準不一也常為人詬病，如能因著檢察一體制度的完備建立，使檢察官偵查犯罪之發動及方式能有效指揮監督避免失誤及檢察權之恣意濫用，也使檢察功能能充分發揮又能避免不當干涉，發揮團隊功能又不失其獨立性，相信打擊犯罪的工作更能徹底，而檢察體系也必然更能獲得人民的信賴。
惟「徒善不足以為效」、「徒法不足以自行」古有明訓，如何使檢察體系上下一心，體察檢察一體的真諦，上位者因高尚的品操豐富的學識能力獲得部屬之尊敬與信服，下位者則因能虛懷若谷、謙卑受教獲得長官的尊重與認同，彼此有開闊的心胸、宏觀的想法，胸懷矜恤、心存謙卑，團結一心澈底發揮檢察職能，更是目前應該努力的方向。