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大法官解釋表頭

 

  

解釋字號

釋字第 499  

意見書

部份協同意見書               大法官 林永謀
本件解釋關於系爭憲法增修條文之修正,因程序瑕疵而不生效力一節,其結論本席固予贊同。惟所持之法理論據,因與本席之確信稍有出入,鑑於本件解釋攸關我國未來之憲政發展,相關法理之闡釋自有更求妥善之必要,爰就此部份提協同意見書如次:
本院歷年之解釋,關於國家機關行為是否違憲之判斷,如已有憲法上之明文者,係以明文為準據,並依瑕疵態樣分別論其法律效果;如欠缺憲法之明文或明文所定標準不足時,除引據法理之外,固亦有得援引本院解釋之先例以為論斷之依據者,但仍應僅限之於相同或相類之情形始可。本件解釋之關於修憲程序瑕疵之判斷,因我國憲法對於修憲程序僅有第一百七十四條,即有關修憲之提議、出席與議決人數比例之規定,以及增修條文本於國會自律意旨,於第一條第九項授權國民大會自行訂定行使職權時之程序,除此之外,則無修憲程序應如何遵循之明文;然國民大會既係依據憲法規定所設置之修憲機關,即係「憲法所設置之權力」(pouvoircon- stitue)之一,自難遽為修憲程序應全由國民大會以議事規範自律而別無其他限制之論斷,此亦所以本院釋字第三八一號解釋明確揭示,除憲法第一百七十四條之明文限制外,國民大會之議事規範關於「自律事項之決定,仍應符合自由民主憲政秩序之原則」之原因。
議事規則係屬議會內部規範,雖有成文議事規則與不成文議事例規之分,然均非經常久遠之規、百世不刊之典,且若有牴觸憲法規定或自由民主憲政秩序時,均屬規範違憲之範疇,當然發生無效之問題。而所謂「程序瑕疵」則指修憲機關議事「行為」牴觸憲法第一百七十四條之規定或自由民主憲政秩序,或牴觸基於憲法之授權所制訂且符合自由民主憲政秩序之議事規範等情形而言。議事行為一旦如此,則此種瑕疵當然產生使修憲條文無效之效果。至若議事行為瑕疵尚未達於牴觸憲法或自由民主憲政秩序之程度者,應僅係違反議事規範,尚非當然可導致該行為於無效之結果。本件解釋可決多數之意見援用「重大明顯瑕疵」標準,以為修憲程序瑕疵明顯而重大時,即不生其應有之效力;惟依其所示「明顯」之闡釋,故無疑義,然所謂「重大」既係指「瑕疵之存在已喪失其程序之正當性,而違反修憲條文成立或效力之基本規範」,則所謂牴觸「足以影響修憲條文成立或效力之基本規範」,似係謂牴觸憲法第一百七十四條之規定及不成文之「自由民主憲政秩序」。若非有此等之情形,該議事行為係違反議事規範,雖具有瑕疵,只要尚未牴觸上述原則,則依該項標準所示,此等瑕疵似仍不足使修憲條文失其效力,而仍屬議會自律之範圍。
茲「重大明顯瑕疵」,既經本件解釋執以為修憲程序是否有效之判斷標準,有如前述,其復稱該項標準係援自本院釋字第四一九號之解釋,而其則首見於本院釋字第三四二號。然前一件原係針對副總統兼任行政院長是否違憲問題所為之解釋,後者則係對於立法院審議「國家安全會議組織法草案」等三項法律草案所生之程序瑕疵爭議,其與本件解釋標的之國民大會依據憲法規定踐行修憲程序時所生之程序瑕疵,雖同屬憲法上之行為,然或為牴觸憲法權力分立原則之疑義,或為一般立法程序之瑕疵,或為修憲程序之瑕疵,三者之前提事實,在憲法上有其不容忽視之相當差異,若援用同一標準以論斷其效力,似非相宜。蓋就學理言之,「類推適用」( Analogie,analogy)相關之解釋先例,在論理基礎上仍應先行確定所援引解釋之事實與本件解釋間具有足夠之法評價上「類似性」(Ahnlichke- it,similarity),此因在司法裁判「使法之內容現實化」的邏輯三段論法過程中,如果欠缺作為大前提之「法明文規定」可資適用時,必須基於作為小前提之兩案件間構成要件「法評價」之重要觀點,具有法律上之足夠「類似性」,繼而本於「同類事物應作相同處理」之正義要求,始得適用相同之處理方式與評價。反面言之,如本案與前案之具體事實間具有法評價上不容忽視之差異時,基於「不同事物應作不同處理」之要求,亦應就兩案加以區別(distinguishing),適用不同之審查標準。本件解釋如欲援用釋字第三四二號解釋所闡釋之原則,首應探究修憲程序與一般立法程序在憲法上評價是否類似,以及國民大會與立法院所得享有之國會自律範圍是否相同,方得據以論斷本件解釋得否類推適用「重大明顯瑕疵」之審查標準。如兩者並未具有足夠的類似性,則逕以原僅應適用於一般立法程序之「重大明顯瑕疵」審查標準,繩諸本案之修憲程序瑕疵,其論理基礎自不免於動搖。
首就憲法與一般法律之地位之不同而論,按我國憲法乃制憲國民大會基於全體國民之付託,為「鞏固國權,保障民權,奠定社會安寧,增進人民福利」而制定。凡我國之國體、政體、人民之權利義務等重大政治事務,多由憲法加以明定。是憲法不僅係國民主權之表徵,亦係全體國民共識之凝聚,其修改關係憲政秩序之安定與國民福祉至鉅,應由修憲機關慎重為之。本件解釋就此之論述,本席敬表贊同。觀諸我國憲法第一百七十一條第一項:「法律與憲法牴觸者無效」、第一百七十二條:「命令與憲法或法律牴觸者無效」等規定,可知在我國整個之法規範體系中,憲法係居於根本規範之地位,所有法規範均不得與憲法相牴觸。不僅此也,依照法治國、民主國原則之要求,一切國家公權力行為之合法效力更應直接、間接來自憲法之授權,方具有其正當性,是以憲法之地位當遠非一般法律所可比擬,此乃自明之理,無庸辭費。
憲法之規範效力既非一般法律所可比擬,則修憲程序與一般立法程序,在憲法上自應具有不同之評價,此不僅為「剛性憲法」之特徵,亦為我國憲法之當然要求。是以在立法院所代表之「常態政治」(normal politics)中,或可因多數國民為追求個人自我實現,欲保持與政治事務間之一定距離,而透過代議方式,委由代表民意之立法機關與政府部門決定國家法律與政策,國民只須以定期選舉與罷免等方式追究民意代表之責任即足;然一旦現有架構已不足因應國家社會之發展,而須透過修憲方式對既有憲政秩序加以調整時,則國民大會所踐行之修憲程序即已居於「憲法政治」(constitutional politics)之層次,當應允許國民高度參與,俾其昂揚國民之憲法意識,進而對於修憲議題為公共討論與思辯,各務其所尚,以此凝聚國民對於憲法之共識,形塑新的憲政秩序。此亦即本院釋字第三一四號解釋所示,在我國憲法上,修憲應有「使國民預知其修改之目的並有表達意見之機會」之要求。
修憲程序應較一般立法程序更為慎重與嚴格,並應更為容納國民高度之參與,集眾思、廣眾益,此世界各主要民主國家皆然,如美國聯邦憲法第五條(註一)、法國第五共和憲法第八十九條(註二)、日本國憲法第九十六條第一項(註三)、德國聯邦基本法第七十九條第二項(註四),與荷蘭王國憲法第一百三十七條(註五)等等,即其例。此等國家關於修憲程序,若非將修憲案之議決交由國會以外之州立法機關議決,即交付國民以公民投票方式議決。更有規定國會於提出憲法修正案後應即重新改選,由新選出之國會議決修憲案者,且其於國會議決修憲案時,亦以迥異於一般立法程序之特別程序與加重可決人數繩諸該修憲案,如法國憲法規定由國會兩院聯席大會以五分之三同意、德國基本法規定由聯邦議會議員三分之二及聯邦參議院投票權三分之二加以同意。我國憲法關於修憲制度之設計,除以代表全國國民行使政權之國民大會行使修憲之決定權限外,復於第一百七十四條第一款中規定,修憲程序應有較一般立法程序為高之提議、出席與議決人數之比例,益足證明修憲與一般立法在我國憲法上確具有不同之地位。況且我國憲法第一百七十四條第二款更規定,由立法院提出憲法修正案,交國民大會複決時,須於國民大會開會前半年公告之,俾使全體國民均能充分參與修憲議題之思考與論辯,以免突襲性修憲,本院釋字第三一四號解釋亦在闡明此旨。是以修憲程序與立法程序在形式上雖均有提案、討論與議決等過程,而有一定類似性,然基於憲法與法律之效力與性質迥然不同,故兩者之性質與評價實難謂之類同。
修憲程序應較一般立法程序更為容納國民高度參與,以凝聚國民對憲法之共識,維繫憲政秩序安定,並監督修憲代表,明其責任歸屬,俾能守道自重,既如前述。則修憲程序應秉「透明公開原則」為之,亦係本質上必然要求,自不待言;蓋國民大會之修憲決定,係涉及人民共營國家生活、影響子孫後代之基本性事項,性質上並非「常態政治」之一時一事決定,而乃關係國家基本架構,人民重要權益,當應使全體國民有共知共見之可能,故對於修憲條文之表決方式,絕非僅為「妥當」與否之問題,而係有憲法規範當然之一定要求,遠非一般立法過程得採秘密方式者所得比擬。故修憲程序,不僅會議之討論過程必須高度公開、透明,最後之表決方式亦不容以任何理由違反「透明公開」原則,期免是非淆於唇舌,取捨決於愛憎,而人民無以考其情實。次按法律與憲法之性質既然迥異,故而一般立法程序與修憲程序在憲法評價上應有重大不同之差異,要無可疑,釋字第三四二號解釋所謂「重大明顯瑕疵」之標準,當亦應僅適用於針對立法程序瑕疵之審查。第按「重大明顯瑕疵」理論原係行政法上基於尊重國家機關公權力行為之此一思考,以之為判斷行政處分瑕疵是否達於自始、當然無效程度之低密度審查標準,我國行政程序法第一百十一條即為如此之明文規定(註六),本院釋字第三四二號解釋遂引為判斷立法程序瑕疵之標準。其所以如此尊重議會自律與政府部門之運作,使已經公布施行之法律在原則上不因之無效,容或不無符合「權力相互尊重」原則以及「法安定性」等憲法基本原則之合理性;蓋常態政治下之一般立法程序,若非因為國家遭遇重大內亂外患,否則多能順利維持運作,一般法律縱使已有相當程序瑕疵,亦因尚未達於重大,仍得透過其後之立法程序再行補救,自可承認其有效。然憲法之修改,卻非時時為之,修憲機關亦非經年集會,又豈能容許已有相當瑕疵之修憲條文賡續存在?由是觀之,關於修憲程序瑕疵部份之判斷,當應相對提高審查之要求,援用更為嚴格審查標準繩之,適度縮小修憲機關議事行為自律之範圍,方符憲法關於修憲程序應當更為慎重之本質要求。否則,自相違覆,闕漏難補,國將不堪。
我國憲法第三章至第九章關於各憲法機關及權限之規定,乃係權力分立制衡原則之具體性體現。惟權力分立制衡原則固要求所有「憲法所設置之國家權力」均應有其界限,並彼此制衡,但亦要求所有國家權力應彼此尊重,避免不當干涉其他權力部門核心權力之行使(註七),此亦本院釋字第三號解釋所謂「五權分治、平等相維」之本意,亦係本院釋字第二五四號、第三四二號、第三八一號及第四三五號等號解釋歷來保障議會自律原則之基礎。況本院於釋字第三四二號與第三八一號解釋中更特別針對「國會自律原則」明確闡釋,謂「國會行使立法權之程序,於不牴觸憲法範圍內,得依其自行訂定之議事規範為之,議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則,行政、司法或其他國家機關均應予以尊重」,故民意代表機關其職權之行使,「曾否踐行其議事應遵循之程序,除明顯牴觸憲法者外,乃其內部事項,屬於議會依自律原則應自行認定之範圍」。本院釋字第二五四號及第三八一號解釋復闡明國民大會關於「未依法宣誓之代表得否出席會議」與「修改憲法之一讀會程序之開議出席人數」等問題,應依議會自律原則自行決定之。足見以憲法相關法理與本院歷來之解釋觀之,國民大會之議事程序與行為,縱於行使修憲權限時,亦有一定自律範圍之保障,然憲法既不同於法律,修憲程序亦非一般立法程序所得比擬,故作為修憲機關之國民大會,雖亦有國會自律原則之適用,畢竟兩者之性質與功能有其差異,如就憲法設置不同機關,賦予不同功能與結構之功能法取向而言,兩者所得享有之國會自律範圍及界限即未必應全然等同,尚應視兩者行使職權性質之差異而有所區別。是以「重大明顯瑕疵」審查標準,僅可適用於一般立法程序瑕疵之審查,而不應適用於對修憲程序瑕疵之審查。亦即為兼顧修憲程序應更為慎重,並容許國民之監督、參與之憲法意旨,以及憲法對於國會自律原則之保障,當應適度縮小修憲機關之議事自律範圍。爰提協同意見書如上。
註一:美國聯邦憲法第五條:「國會遇兩院三分之二的議員認為有必要時,或各州三分之二州議會請求而召集修憲會議時,應提出本憲法之修正案。以上兩種情形中之任何一種修正案,經各州四分之三州議會或經修憲會議四分之三多數批准時,即成為本憲法之一部份而發生效力。(下略)」
註二:法國第五共和憲法第八十九條:「(第一項)修憲案得由共和國總統依總理之建議提出,或由國會議員提出。(第二項)修憲案須以內容一致之文字經國會兩院表決通過,並經公民投票複決同意後,始告確定。(第三項)共和國總統如將修憲案提交國會兩院聯席大會議決,則該修憲案無須交付公民投票。在此情形下,修憲案須獲聯席大會五分之三之有效多數,始得通過。(下略)」
註三:日本國憲法第九十六條第一項:「本憲法之修改,須由國會經各議院議員總額三分之二以上贊成而提議,向國民提案,並經其承認。此種承認,必須於特別之公民投票,或於國會所定選舉時所為之投票,獲得其過半數之贊成。」
註四:德國聯邦基本法第七十九條第二項:「(修正本基本法之)此項法律須經聯邦議會議員三分之二及聯邦參議院投票權三分之二之同意。」
註五:荷蘭王國憲法第一百三十七條:「(第一項)每一憲法修正案之提出,應明白指出其所擬修改之內容。(第三項)在第一項所提及的修正案公布後,國會兩院應立即解散。(第四項)新選出之國會審議此項憲法修正案時,非獲得投票數三分之二之贊成,不得通過。(下略)」
註六:參見吳庚,《行政法之理論與實用》,一九九九年六月,增訂五版,三六二-三六六頁;許宗力,〈行政處分〉,翁岳生編,《行政法》,一九九八年,五九一-五九二頁;陳敏,行政法總論,第二版,一九九九年十二月,三六五頁。
註七:參見湯德宗,〈「權力分立原則」解釋之研析〉,收於同氏著,《權力分立新論》,一九九八年三月,一四一-一四六頁。
部份協同意見書               大法官 孫森焱
一、關於議會自律原則本院釋字第三四二號解釋理由書謂依民主憲政國家之通例,國家之立法權屬於國會,國會行使立法權之程序,於不牴觸憲法範圍內,得依其自行訂定之議事規範為之。議事規範如何踐行係國會內部事項,依權力分立之原則,行政、司法或其他國家機關均應予以尊重,學理上亦稱議會自治。又各國國會之議事規範,除成文規則外,尚包括各種不成文例規,於適用之際,且得依其決議予以變通。此項意旨,於本院釋字第三八一號解釋理由書對於國民大會通過憲法修改案時應遵循之一讀會程序開議出席人數所為闡釋,亦予援用。可見議會自治之尊重,不惟於立法院議事程序為然,於國民大會修改憲法所訂議事規範,亦莫不然。按國民大會議事規則乃國民大會依八十三年八月一日修正公布憲法增修條文第一條第九項本於尊重議會自治之意旨特別授權而訂定,具有補充憲法修憲程序規定之效力,與一般議事程序之規範有間。此項法規之位階與憲法第一百七十四條同為規範議事程序之法則,其內容不得牴觸憲法,惟優先於法律而適用。
二、本解釋文謂:國民大會依修改憲法程序制定或修改憲法增修條文,須符合公開透明原則,並應遵守憲法第一百七十四條及國民大會議事規則有關之規定,俾副全國國民之合理期待與信賴。因而謂國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定,於通過憲法修改案之讀會時,適用應受限制。以所謂「公開透明原則」限制國民大會議事規則第三十八條第二項規定之適用,無非謂無記名投票之採用有違自由民主憲政秩序之意旨(看解釋理由書第五段)。然公開透明原則如為「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎」(本解釋文第二段文字),國民大會議事規則關於無記名投票之規定,因與此原則牴觸而應受限制適用,然則同規則之相關內容,倘經國民大會為補充憲法第一百七十四條規定而增訂於憲法增修條文,豈非亦因牴觸「憲法整體基本原則」(解釋文第二段),為「自由民主憲政秩序」所不許而失其效力?如果無記名投票方式尚未及於牴觸「憲法整體基本原則」,則何以又違「自由民主憲政原則」而有排除國民大會議事規則第三十八條第二項規定之效力?本解釋理由書說明之論據,尚有可議。
三、所謂公開透明原則係指國會議員於行使職權之際,自提案、討論及表決以至形成決議,應公開行之,俾使全國國民有預知及表達意見之機會,各代表之選區選民或其提名之政黨,藉此亦能獲知其依法選舉或遴選之代表對於相關議案所持之態度,以明瞭是否符合選民或政黨之期待與信賴。惟此項原則之適用範圍如何,乃屬議會自律之問題,以議事規範形成之。其中提案、討論階段如涉及國家機密等事項,以不公開方式為之,此觀國民大會議事規則第八條第一項規定,國民大會之會議公開行之,但必要時委員會得依大會之決議,改開秘密會議,即可明瞭。本解釋雖謂國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定,於通過憲法修改案之讀會時,適用應受限制。惟憲法第一百七十四條規定修改憲法之程序,並無應採記名投票方式之限制,然則何以修改憲法,非採用記名投票不可?如果提案、討論及形成決議之過程均採公開方式,惟於表決方式採用無記名投票時,是否與公開透明原則即有未符?若記名投票方式為修改憲法程序不可缺之部分,何以憲法第一百七十四條就此漏未規定?其採用與否,採用之要件如何,又何以由憲法第三十四條明文規定授權立法機關以法律定之。八十三年八月一日再以增修條文第一條第九項規定改由國民大會自行訂定?本解釋以逾越憲法明文規定之「公開透明原則」限制國民大會議事規則第三十八條第二項規定之適用,將應屬議會自治事項之規範,為限縮解釋。以此推之,若國民大會主席於表決憲法修改案時,依同條第二項但書規定裁定以無記名投票為之,提議應採用記名投票之代表因不足出席代表人數三分之一,而不得不採用無記名投票表決,其憲法修改案亦因修改程序有重大明顯之瑕疵而不生效力。此項結論無異宣告國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定,於適用憲法修改案之表決部分違憲。
四、憲法對於憲法修改案之讀會是否採取記名表決並無明文。關此,聲請人鄭寶清等之代理人湯德宗教授謂「以『無記名投票』修憲,尚難謂為憲法所不許」(看湯德宗提出意見書四頁)。鑑定人李建良副教授亦謂「以無記名投票進行修憲議案之表決,雖會增加人民及政黨對國民大會代表追究責任之困難度,惟國民大會代表並未因此而卸卻其政治責任,故尚無以此認定系爭程序構成違憲之餘地」(看李建良鑑定報告六頁)。鑑定人林子儀教授則謂:無記名投票方式並不當然即違反民主憲政秩序。我國憲法並未明文規定修憲之決議應以記名投票方式為之。「國民參與原則」與「責任政治原則」固然為修憲程序中之重要原則,但也不必然即導出修憲的決議必須以記名投票方式方才符合此二原則(看林子儀鑑定報告二頁)。鑑定人許宗力教授並進一步說明「憲法責任政治所要求的國會透明、公開,所指涉範圍為何,學說意見不一。一說認為國會透明、公開僅止於議事公開,也就是討論與辯論公開,課予議會有讓任何人,特別是媒體進入議事場所觀察、監督議員發言、討論之義務,但該義務並不包括投票內容之公開。」「另一說則認為民主的公開、透明原則也適用於議會內部關係,以方便選民對議員政治責任之追究,故除非有特殊重大事由,否則議會應採公開投票。」並述兩說各有所本,雖然各國實務的趨勢是採後說,要求表決也應公開,但也不能因此就全然置前說於不顧,尤不宜過於急躁地宣告投票公開也是民主不可或缺之要件(看許宗力鑑定報告一-二頁)。按以上兩說應採何說,究屬兩難之局(許宗力教授語),八十三年八月一日修正公布憲法增修條文第一條第九項就國民大會行使職權之程序,明定由國民大會定之,即係本於議會自治之原則,授權國民大會自行決定議事程序,國民大會經斟酌兩說之優劣,採用折衷方案,於第三十八條第二項揭示議事公開之原則,並訂定出席人數三分之一以上代表得提議採用記名投票方式,以確保議事公開實現之制度。如果提議採用記名投票之代表不足出席人數三分之一,因而採用無記名投票,應為同條項規定所許。
五、本解釋理由書第六段雖謂憲法修改案之決議若採無記名投票,則原選區選民或不分區代表所屬政黨對其選出之國民大會代表行使職權之意見無從知悉,憲法第一百三十三條之規定及本院釋字第四0一號、第三三一號解釋意旨亦無從貫徹等語,惟國民大會議事規則第三十八條第二項後段規定「出席代表三分之一以上之提議」,既云提議,提議之人自應表明身分,方能一一覆按,是與投票不同。政黨對於所屬黨員之國民大會代表追究黨紀責任,或原選區選民對其所選出國民大會代表之監督,於提議之階段即得為之,促使表決方式採用記名投票,且於提案、發言討論之際亦得瞭解各代表表示之見解,何庸等待投票而後可?是本解釋理由書以上揭理由為應採記名投票之論據,理由尚欠充分。
六、若云國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定,於通過憲法修改案之讀會時,適用應受限制,則係對該條文為限縮解釋。果爾,國民大會於八十八年九月四日以無記名投票方式表決通過憲法修改案,即不發生違背議事規則之問題。本解釋既論該程序係違背公開透明原則,復細述本件憲法修改案之決議違背議事規則上開規定之情形,則究竟議事規則第三十八條第二項規定係應為限縮解釋而無其適用,抑決議係違背其規定而失其效力?
七、查本件國民大會於八十八年九月四日議決通過之憲法增修條文,其二讀及三讀程序顯已違反議事規則第三十八條第二項所定三分之一以上代表人數得為提議之保障規定,有如本解釋理由書第六段所述,乃本解釋竟以第三十八條第二項關於無記名投票之規定,於通過修改案之讀會時,適用應受限制,認其修改程序牴觸公開透明原則而有明顯重大之瑕疵。此項論斷難認允當,爰提出部分協同意見書如上。
協同意見書              大法官 蘇俊雄
本號解釋主要係針對(一)國民大會以無記名投票之方式通過增修條文之修正,其程序是否已違反修憲條文成立或效力之基本規範,而應為無效之宣告﹖以及(二)修憲條文中,延長現任之國民大會代表及立法委員之任期,並將次屆國民大會代表之選舉,由直接民選改由依立法委員選舉各政黨及獨立參選之候選人之得票比例分配當選名額等有爭議的修憲內容,是否具備合憲性等兩項問題所為論斷。多數通過之解釋意旨,認為系爭修憲條文,於修憲程序上違背修憲公開透明原則,並且其瑕疵已達明顯重大之程度,故違反修憲條文成立或效力之基本規範;而其實質內容與憲法中具有本質之重要性而為憲法規範秩序賴以存立之基礎規範,亦產生規範之衝突,為自由民主憲政秩序所不容。從而宣告第三屆國民大會於八十八年九月四日所通過的憲法增修條文四條之修正均應失效,應繼續適用修正前之原條文,以維憲政體制之安定。對於此項解釋結論,本席就其中有關程序正當性要求的論證理由固表贊同,但就修憲程序牴觸公開透明原則時之法效果論斷,則持有不同意見;另對本次修憲之實質內容與憲法基本原理發生衝突的部分,應論以如何之審查效果安排,本席則認為多數意見論斷亦有未盡,恐有檢討與商榷的餘地。鑑於本件解釋,對維護民主政治的活潑性以及理性發展法治國家憲政秩序的體制,在實際修憲運作上有其重要意義與深遠影響,實有從憲法理論及司法哲學的觀點,講清楚、說明白的必要,在此爰提出協同意見書,說明如次。
一、關於受理本案之司法任務以及解釋方法論之說明
針對大法官有無受理有關修憲程序與修憲界限爭議之解釋聲請的權限問題,本席認同多數通過受理的理由-亦即認為我國憲法在「憲法之施行及修正」章節中第一七三條明文規定,「憲法之解釋,由司法院為之」之文字,應已明確授權司法院對於修憲案及憲法施行上有關的爭議,有從事司法解釋的「組織法上的權限」。惟基於「憲法的規範性」及「憲法的優位性」,儘管傳統的憲法理論已成功地運用了「法位階理論」的規範邏輯,發展出司法違憲審查機制的規範理論體系;但是上述權限規範之內容,則尚未對「修憲行為」,設定出任何明確的「行為義務」或者「司法判斷」的標準。故大法官於行使此項權限時,不能單純以邏輯推論,僅訴諸形式上的法的權威;而必須慎密地從憲法基本規範及民主原理的討論脈絡中,探求本於人性的民主正當性要求,據以確立憲政體制上以及功能上民主憲政秩序的宏規。
憲法作為國家的根本大法,在整個法領域之中,尤其具有「政治法」的規範特質。這不僅是因為其生成與存續取決於政治力量與政治共識,而且更是緣於憲法的目的與功能,主要即在規範政治權力的運作。從而為了因應政治變遷及社會發展的需求,憲法規範無疑必須預留政治運作與發展的彈性空間,俾使政治部門得以合理解決政治上所面臨的問題。(註一)因此,國家根本大法的變更,並非純粹抽象規範體系的演變,新秩序的建立,更不得不接納法外的政治決定因素,其理至明。(註二)尤其,本件憲法爭議發生之脈絡,攸關我國民主憲政秩序之改革方向,大法官更應謹慎自持,盱衡民主原理與政治發展,預留國民政治共識形成與修憲機關合理解決之空間。
在「立憲主義」與「民主政治」兩種理念的關係之下,可知「法的領域內,沒有一個自由是不受拘束的」;修憲者從事憲法修正的政治決定時,固應本民主自由的政治運作,但此亦非謂修憲可以毫無憲政秩序上的「範圍」與「界限」。蓋修憲或立法上的政治決定,唯有在這種政治事實與法理性結合的觀點之下,始有其法規範的正當性。( 註三)
憲法解釋,涉及許多不確定的法律概念,如果想用傳統的法學方法或者以所謂「可司法性」的理論,具體明確地限定解釋方法-如司法院大法官審理案件法第四條第二項規定之以「憲法條文」有規定者為限,始得加以解釋之限制-則恐怕有過度簡化憲法與政治間複雜辯證關係之嫌疑。多數通過的解釋文,另從憲法各項基本原理規範與新修正條文所設定的機關功能是否相容、有無規範衝突、修憲條文之設計是否將對民主憲政秩序之實踐貫徹構成障礙等功能法之解釋導向著眼,即為本席所贊同。惟若採功能法之解釋取向,則對違反基本憲法原則的修憲條文,是否必然即須賦予「失效」的後果,則恐尚有進一步檢討的必要。
二、以無記名投票方式修憲的程序瑕疵及其效力判斷問題
本案有關修憲程序的爭點,在於採不記名投票方法,是否構成違憲的問題。就此,多數通過的解釋文,認依修改憲法程序制定或修正憲法增修條文,不僅須符合公開透明原則,亦應遵守憲法第一七四條及國民大會議事有關之規定,以副全國國民之合理期待與信賴。這項修憲程序透明原則,固為本席所贊同,蓋為實現責任政治,應要求決策的公開、透明,以利民意之監督;特別是我國憲法對選區產生之民意代表尚有罷免權之規定,為責任政治上的制度性規範,故程序公開透明原則應受到尊重。惟對於違反公開透明原則的修憲決定,是否必然宣告「失效」的後果,本席則認為尚有商榷的餘地。
蓋憲法賦予國民大會修憲權,國民大會之代表應依據民主政治的原則行使其權限,此亦適用於議會的內部關係。惟憲法對國民大會之代表,並無明確規定其修憲權之行使,僅限於公開行使,方具效力。在責任政治原則的要求之下,修憲公開、透明原則,僅強調民主政治理性溝通時,應儘量予以尊重,但是憲法卻未對國民大會代表設定禁止採用無記名投票方式行使職權的憲法義務。誠如,西方許多論者認為,由於很難從憲法規範秩序中推導出公開義務的要求,「立法者只須對其所制定的法律負責」。(註四)故在未考量其所通過之修正案,其實質內容是否具備正當性之前,尚難僅依修憲程序違反公開透明原則而否認其效力。
又多數通過的解釋文,認定修憲是一種「憲法上行為」,如有重大明顯瑕疵,即不生其應有之效力。其立論係本諸司法院大法官釋字第三四二號對議事自律之界限解釋而來。從這些「可司法性」之要件概念而言,所謂明顯,係指其事實不待調查即可認定。此一標準乃是大法官在尊重國會自律原則之下,不待調查事實,僅依據議事記錄等相關文件即可認定之情形,吾人固可理解其規範範圍之所在;惟程序之瑕疵是否重大,乃至已喪失其程序之正當性,而違反修憲成立或效力之基本規範,則非純粹抽象概念的涵攝,亦不能僅以違反公開透明的原則,即加以認定,而應從功能法的觀點,視其具體修憲的相關內容,是否有違背憲法具有本質重要性的基本原理而定。多數通過的解釋文,認為第三屆國民大會第四次會議第十八次大會以無記名投票方式表決通過憲法增修條文,其程序違背公開透明原則及違背議事規則為理由,而為失效之宣告,不無速斷之嫌。
三、實質內容之效果判斷問題
關於系爭的增修條文中,延長現任之國民大會代表及立法委員之任期,以及將次屆國民大會代表之選舉,由直接民選改依立法委員選舉各政黨及獨立參選之候選人得票比例之方式分配當選名額等內容之合憲性問題,多數通過之解釋意旨,雖未明確肯定修憲的有界限理論,但亦指出憲法條文之中,有許多具有本質重要性而為整個憲法體制賴以存立的基本原則,諸如第一條民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利之規定以及有關國家機關間權力分立與制衡之規定,凡憲法設置之機關均有遵守之義務,若修憲之條文有牴觸這些基本原則者,難謂其具有正當性而發生應有效力,本席同表贊成。蓋修憲的動力,雖然源自「憲法外」的「政治-社會權力」(politis- chsoziale Kraefte),但若欲推論出其「合乎憲法規範要求」的權限分配,必須與憲法整體架構所賴於存立之本質上重要的基礎規範相容。這種修憲權限行使的正當性基礎以及界限,亦即屬於憲法施行與修憲的範圍。
多數通過的解釋文認為,系爭條文與憲法中具有本質重要性而與規範秩序賴以存立之基礎衝突,而宣告系爭條文違憲之判斷。然者,蓋如本席前述所提,本件憲法爭議發生之脈絡,攸關我國民主憲政秩序之改革甚鉅,大法官更應謹慎自持,預留空間,以待國民政治共識之形成與修憲機關合理解決之可能。
本席上述所陳看法,與多數通過的解釋顯有不同,特此說明。
四、對解釋效力之宣示部分
本席除對多數通過之解釋文與解釋理由,提出前述法理分析及意見之外,並對解釋文所宣示的效力之理由,提出不同之法律意見如次:
(一)、修憲程序採行無記名投票方式,雖與修憲程序公開、透明原則有違,但尚不能據此即認定修憲條文已構成違憲失效,亦即形式上完成修憲程序的增修條文之中,就其實質上與憲法基本規範並無衝突之條文,仍應確認其效力。
(二)、對實質上與憲法基本規範不相容的部分,多數意見逕行宣告其失效,對此本席不予贊同。大法官應本司法自制之原則,將問題留予國民與修憲機關合理解決之空間。蓋如何依據政治力之發展,去改革相關憲政制度,係屬各相關機關憲政上之任務與權限,此一原則更應依據民主政治原理去實現,做為司法解釋機關的大法官,僅能於國民大會代表或立法委員任期屆滿而有不改選的情事發生,而其不改選是否有正當化之事由,而有解釋聲請時,方能對之為合憲與否的解釋。
爰附理由提出協同意見書,說明不同之法律意見如上。
註一:許宗力,憲法與政治,收於現代憲法與國家-李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集,1997, 頁78.
註二:拙著,法治政治,1990, 正中書局,頁117.
註三:G. Jellinek, Die Allgemeine Staatslehre, 1922, Aufl. S.337 ff.
註四:Klaus Schlaich, Das Bundesverfassungsgericht: Stellung,Verfahren, Entscheidungen, 3. Aufl. 1994, Rn. 506.
協同意見書          大法官 賴英照
國民大會於中華民國八十八年九月四日三讀通過憲法增修條文第一條及第四條,延長國民大會代表及立法委員之任期,引發憲法疑義。本院依法受理聲請,並宣告延任案相關條文自本解釋公布之日起失其效力,本席贊同。國民大會及立法院均為民意機關,其成員應由人民選舉產生,並有確定之任期,為憲法及其增修條文所明定,亦為我憲政體制存立之基礎。國民大會以修憲方式將本屆國民大會代表及立法委員之任期予以延長,在該延任期間內,此等國會議員無異係由國民大會任命,而非由人民選舉產生,缺乏行使職權之正當性,其違反國民主權原則,應無疑義。
惟本解釋認為此次修憲採行無記名投票,「其程序違背公開透明原則及當時適用之國民大會議事規則第三十八條第二項規定,其瑕疵已達明顯重大之程度,違反修憲條文發生效力之基本規範」,理由卻嫌牽強,本席未敢同意。依本院釋字第三四二號、第三八一號及第四一九號等解釋所確立之議會自律原則,本件國民大會之議事瑕疵尚未達明顯重大之程度。退一步而言,如認為憲法修改程序應力求完善,不容有任何瑕疵,則應變更上開解釋,重新建立嚴格之審查標準。惟本解釋一面固守先例,一面卻又宣告系爭修憲程序有明顯重大之瑕疵,尚欠允當。茲述明意見如左:
一、依據引發釋字第三四二號解釋之聲請書、立法院議事錄及其他相關文件之記載,立法院於八十二年十二月十三日開始審議「國家安全會議組織法草案」(以下簡稱第一案)、「國家安全局組織法草案」(簡稱第二案)及「行政院人事行政局組織條例草案」(簡稱第三案)等三項法案。經數次會議後,僅第二案完成一讀程序,第一案及第三案則均未完成審議註一。第一案部分,立法院法制、國防、內政及邊政、外交及僑政第二次聯席會議更作成決議:「行政院暨葉委員耀鵬等所提『國家安全會議組織法草案』均予退回,不予審查,擬具審查報告,提請院會公決」。(見立法院公報第八十三卷第二期,委員會紀錄第一四三頁)惟同年十二月三十日立法院院會中,有委員提案變更大會議程,將上開三案逕付二讀。經「表決」及「重付表決」之程序通過後,列入「第二讀會」議程。依立法院議事規則第三十條第二項規定:「第二讀會應將議案朗讀,依次或逐條提付討論」。在未朗讀議案及就條文內容做任何討論之情形下,主席逕將三案交付表決。第一案進行表決時,勉強仍可確知贊成、反對及棄權委員之人數及名單,至表決第二案及第三案時,會場秩序業已失控,主席亦無法確知其表決結果及委員投票意向,更無從確認曾否踐履三讀表決程序。立法院當日會議紀錄有如下之記載(原文照錄):
「主席:現在進行第二案……,國家安全局組織法……照羅委員傳進所提修正動議……通過,請問院會,有無異議?(有)有異議,進行表決。贊成……
主席:報告表決結果,在場人數一二二人,贊成者……國家安全局組織法修正通過。現在進行第三案……人事行政……修正通過……
(會場秩序陷入混亂,除主席台、發言台麥克風全遭破壞外,並有多位委員在主席台下、台上互相丟擲書籍、文件、椅子及電腦等物。現場陷入極度混亂狀態,主席之處理及言詞無法辨識,最後主席在一片吵鬧聲中,於十二時三十三分離開議場。)散會。」(見立法院公報第八十三卷第二期,院會紀錄第四三頁至第四四頁)。
在相關院會紀錄尚未獲得確認之情形下,「國安三法」仍依規定程序予以公布施行。惟有多位立法委員認為國安三法「未經憲法所規定之立法程序,不能發生任何法律上之效力」,(見司法院大法官解釋續編第八冊,第二七頁)乃聲請本院解釋。對於此項爭議,本院以釋字第三四二號解釋確立國會自律原則,認為議事規範如何踐行係國會內部事項,依權力分立原則,司法機關應予尊重。惟如立法程序「有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者」,釋憲機關仍得宣告其為無效。至瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度,如尚有爭議,並有待調查者,即非明顯。準此,第三四二號解釋認定立法院議決「國安三法」之議事程序並無明顯重大之瑕疵;解釋理由謂:「其通過各該法律之議事錄,雖未經確定,但非議事日程上之討論事項,尚不涉及憲法關於法律成立之基本規定,亦即並非足以影響各該法律成立之重大瑕疵。至除此之外,其瑕疵是否已達重大程度,則尚有爭議,立法院當時議事情形混亂,導致議事錄迄未確定,各該法律案曾否經實質議決,自非明顯,更無公眾週知之可言。」因此,國安三法經總統公布後仍依法發生效力。
二、議會自律原則及「明顯重大瑕疵」之審查標準,不僅適用於立法程序,且於判斷憲法上行為是否違憲時亦同其適用。本院釋字第三八一號解釋重申對國會自律原則之尊重,並指出會議中得以決議變更議事規則之意旨:「民意代表機關其職權行使之程序,於不牴觸憲法及法律範圍內,得依其自行訂定之議事規範為之,學理上稱為議會自律或議會自治。至議會規範除成文規則外,尚包括各種不成文例則,於適用之際,且得依其決議予以變通,業經本院釋字第三四二號解釋闡釋甚明」(司法院大法官解釋續編第九冊,第一五六頁)。此外,釋字第四一九號解釋並進一步闡明「重大明顯」之意涵:「憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法,性質類似。公法上行為之當然違法致自始不生效力者,須其瑕疵已達重大而明顯之程度(學理上稱為Gravitats- bzw. Evidenztheorie)始屬相當,……判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度,在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時,亦有上述瑕疵標準之適用(參照本院釋字第三四二號解釋)。所謂重大係指違背憲法之基本原則,諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障,或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言;所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意義之爭論存在」(見司法院大法官解釋續編第十冊,第三三二頁至第三三三頁)。此處關於明顯重大瑕疵之審查標準,均為本解釋所引用。
三、根據上開解釋,國民大會此次修憲之議事瑕疵,是否已達重大明顯之程度?頗有疑義。依據議事錄及速記錄之記載,國民大會八十八年九月三日開會討論修憲提案時,有出席代表三一0人。(見第十八次大會議事錄第一頁至第三頁)會議中有代表提議第二讀會及第三讀會時應採用無記名投票,並獲得代表六十七人之附議(簡稱甲案)。另有代表則提出一二九位代表之連署書,主張依國民大會議事規則第三十八條第二項規定,有出席代表三分之一以上之提議者,應採行記名投票(簡稱乙案)。兩案均有代表發言支持,主席裁示交付表決(見第十八次大會速記錄第二六頁至第三二頁)。此時有出席代表提出權宜問題,質疑乙案所提之連署書是否確有三分之一代表連署:「剛才本席發言聲明願意放棄這次的連署,這是有原因的,因為本案雖經三分之一以上代表連署,但是因為所有連署的代表並不是依照國民黨或是其他黨代表的意願來簽署,所以本席請主席公布這三分之一的來源從何而來,以了解這個三分之一以上代表連署的連署書有沒有造假,有沒有偽造文書。在國民大會這麼嚴肅的表決問題,用這種方式,要如何做全國及民意代表的表率?所以本席請主席公布這三分之一的名單是什麼人,他們是不是都像本席一樣,不同意連署。」(見第十八次大會速記錄第三二頁)事實上,連署之一二九人除提出權宜問題之代表外,當日請假之六人中,亦有二人參與連署,與第三十八條第二項明定應由「出席代表」提議之規定不合。(見第十八次大會議事錄第三頁及第三七頁)惟主席並未處理此項權宜問題,仍裁示將甲、乙兩案分別提付表決。在場人數二四二人,贊成甲案採無記名投票者一五0人,贊成乙案採記名投票者八十七人。主席裁示:甲案通過。(見第十八次大會速記錄第三二頁)九月四日凌晨,國民大會以無記名投票方式進行修憲案二、三讀之表決。二讀時,憲法增修條文第一條第一項至第四項曾分別經兩次表決,其餘條文則均一次表決通過;三讀時,出席代表二一四人,贊成者二一一人,反對者二人,棄權者一人,主席宣布增修條文第一條、第四條、第九條及第十條修正案通過,完成三讀程序。(見第十八次大會議事錄第十三頁、第十四頁、第二三頁至第二五頁、第二九頁至第三一頁、第三三頁、第三四頁)
從上述情形觀察, 立法院議決「國安三法」與國民大會表決系爭憲法增修條文時,雖均有程序上之瑕疵,惟前者之情形顯較後者更為嚴重。對於是否完成一、二、三讀程序尚有疑義之「國安三法」,本院釋字第三四二號解釋以尊重議會自律之原則,認為立法院之議事瑕疵未達明顯重大之程度;但對於已踐履三讀程序,僅因採行無記名投票進行二、三讀會之表決,則認係重大而明顯之瑕疵,其認事用法似欠一貫。
抑有進者,國民大會議決系爭修憲條文時,是否確有違反第三十八條第二項之規定?相關機關尚有爭議。(見國民大會八十九年二月二十三日(八九)國會金議字第0三0一號函)且當日提議採行記名投票者是否已達出席代表三分之一?與會代表曾經提出質疑,並有事實依據,並非「從任何角度觀察皆無疑義」(本院釋字第四一九號解釋用語)。或謂當日表決贊成記名投票者八十七人,已達在場人數二四二人的三分之一。惟八十七人係議案表決時之贊成人數,是否即為第三十八條第二項所定之「提議」人數?仍有疑義;況以出席代表三一0人計算,八十七人尚未達三分之一。凡此均顯示國民大會是否有違反第三十八條第二項規定之情事,尚非明確,非經調查無從確認。依本院前述釋憲先例,其瑕疵應非明顯。本件解釋一面標舉第三四二號解釋及第四一九號解釋為其判斷基礎,一面竟認定國民大會之議事瑕疵已達重大明顯之程度,理由似嫌牽強。
四、或謂憲法為國家根本大法,對於憲政秩序及國民福祉之影響遠甚於法律,因此修憲程序必須力求完善,釋憲機關尤應採用較為嚴格之審查標準。此說是否妥適?尚有仁智之見。蓋憲法之重要性,為社會所共認,無待申論;而憲法第一七四條明定修改憲法應有國民大會代表總額三分之二之出席,及出席代表四分之三之決議,均較法律之修正程序為嚴格,足可彰顯此點。然議事程序既經規定,出席及議決人數之門檻縱有高低之分,民意機關均應遵守,則無二致;釋憲機關之審查亦應本於事實做客觀公正之認定。依本院釋字第三四二號解釋、第三八一號解釋及第四一九號解釋之意旨,關於議事程序之審查,並未區分立法與修憲程序而適用不同之標準。第三八一號解釋認為:「憲法第一百七十四條第一款關於憲法之修改,由國民大會代表總額三分之二之出席及出席代表四分之三之決議之規定,係指國民大會通過憲法修改案時,必須之出席及贊成之人數。至於憲法修改案應經何種讀會暨各次讀會之出席及議決人數,憲法及法律皆未規定。修改憲法所進行之一讀會程序,並非通過憲法修改案,其開議出席人數究採國民大會組織法第八條代表總額三分之一,或採憲法第一百七十四條第一款所定三分之二之出席人數,抑或參照一般會議規範所定出席人數為之,係屬議會自律之事項,均與憲法無違。」對於憲法第一百七十四條明文規定之出席人數,除第三讀會之程序外,國民大會尚得以議事規則為彈性處理,顯見本院對修憲程序及立法程序均秉持議會自律之原則,並未就二者採取相異之標準。本院釋字第四0一號解釋指出:「國民大會代表及立法委員因行使職權所為言論及表決,自應對其原選舉區之選舉人負政治上責任」,是以依責任政治之原則,國民大會代表及立法委員亦適用相同之標準。退而言之,如認為修憲與立法應適用不同之審查標準,則應變更上開先例;惟本解釋並未做此宣告。
五、本解釋認為修憲程序應符合公開透明原則,固屬確論;惟所謂公開透明,其範圍究係僅指討論議案之公開?或更包含投票內容之公開?學說未有定論註二。各國憲法關於修憲程序應否採行記名投票仍有不同之規定。泰國憲法規定修憲之一讀及三讀程序應採記名表決(第二一一條第三款及第六款,載國民大會編印,新編世界各國憲法大全第一冊,一九九六年五月出版,第五八四頁、第五八五頁);古巴共和國憲法亦規定修憲案應以「點名方式投票」(第一四一條第一項,載前引新編世界各國憲法大全第三冊,第一五一頁)。惟土耳其共和國憲法則明定修憲案應經全體議員五分之三以上「秘密投票同意」(第一七五條第一項,載前引新編世界各國憲法大全第一冊,第九十一頁),可見修憲採記名投票並非各國通例。我國憲法第一二九條對於憲法上之各種選舉明定應採無記名投票;增修條文第三條第二項第三款則規定立法院對行政院長之不信任案應以記名投票表決。至於修憲案之議決,憲法第一七四條則與美、日、德、法、瑞士等民主國家相同,並未就投票方式予以規定註三。國民大會依憲法增修條文第一條第八項(八十六年七月二十一日修正公布)之授權得自行訂定議事規則。
本解釋認為此次修憲違反行憲以來修憲程序之先例採行無記名投票,使國民因而不能知悉國民大會代表如何行使修憲職權,因此無從貫徹責任政治之憲法意旨;衡諸實務情形,理由亦欠堅強。依國民大會相關議事錄及速記錄之記載,行憲以來歷次會議進行修憲案之表決時註四,均僅記載在場人數及贊成者之人數,偶有兼及反對及棄權者之統計,但均未記錄贊成、反對或棄權者之名單註五。因此縱使採行記名表決,選民仍難以知悉國民大會代表「如何行使修憲職權」。從而依過去修憲會議之慣例而言,不論是否採行記名投票,對於憲法第一三三條所定責任政治之貫徹,未必產生涇渭分明之效果。實務上,選民對國會議員之罷免並不多見。本解釋以貫徹罷免權之行使為基礎,認為無記名投票違憲,理由亦嫌薄弱。況如將來改從歐美多數國家先例,修憲廢除國會議員之罷免制度時,本解釋所揭示之公開透明原則,將何所附麗?另方面,由於黨團之運作與監督,採行記名投票時,確使黨員之投票行為易於受到控制。政黨對於違反黨意而行使表決權之國民大會代表,亦便於施加黨紀處分;如受處分者為僑選或不分區之身分者,並可因而喪失國會議員之資格。(參照本院釋字第三三一號解釋)如採行無記名投票,則黨紀之追究確實較為困難。在此情形下,若有黨意與民意相互扞格時,採無記名投票使黨員免於黨紀處分之牽制,反有利於廣大民意之反映。準此而論,記名或無記名投票之利弊得失尚難一概而論。本院釋字第三八一號解釋雖指明國民大會「自律事項之決定,應符合自由民主憲政秩序之原則」,惟從該號解釋認為國民大會可不受憲法第一七四條之限制自行訂定修憲案第一讀會之出席人數觀之,無記名投票之採行應屬議會自律事項之範圍,不能遽認其當然違背「自由民主憲政秩序之原則」。
六、綜上所述,此次修憲引發之爭議,應本憲法原理宣告延任相關修憲條文失其效力,而不宜另以薄弱之理由對程序問題強加非難,以免治絲益棼,徒貽無謂之疑慮與爭議。爰提出協同意見書如上。
協同意見暨部分不同意見書        大法官 陳計男
對於本解釋文及其理由,本席有若干觀點與多數大法官意見不同,若干支持並補充多數大法官意見之理由者,茲敘述如左:
一、關於修正之程序部分
多數大法官認憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條之修正,其程序違背公開透明原則,議事規則第三十八條第二項但書規定,其瑕疵已達明顯重大之程度,違反修憲條文成立或效力之基本規範,應自解釋公布之日起失其效力部分:多數大法官對於本件修憲程序認違反公開透明原則,無非以其修憲係以「無記名投票」方式為之,為其基礎。本席以為「記名投票」雖有使程序公開透明之功能,選民或所屬政黨得據以知悉其投票行為,用以判斷該代表所為政治行為之內容,但尚非使其依公開透明原則負政治責任之唯一方法;國民意見表達及意見形成之溝通程序,也不以表決時,用「記名投票」為其唯一手段,且觀諸各國憲法關於憲法修正之決議,亦非均以「記名投票」為其通例,而國民大會依八十三年八月一日修正公布憲法增修條文第一條第九項規定訂定之國民大會議事規則第三十八條並無絕對禁止修憲時,採用「記名投票」,僅規定於有代表三分之一同意時即須採用「記名投票」而已;所謂憲政慣例又非一成不得變更。本件憲法增修條文之修改,其過程固有如理由書所述若干瑕疵,若僅以憲法增修條文之修改程序,因行「無記名投票」違反公開透明原則,即謂已違修憲條文效力之基本規定,而達程序明顯重大瑕疵,應屬無效,則難謂有堅強依據。矧憲法第一百七十四條第一款係規定:「由國民大會代表總額五分之一提議,三分之二之出席,及出席代表四分之三之決議,得修改之」。本件憲法增修條文之修改,於通過修改案時,其出席及贊成人數,均符合上開規定,且其改用無記名投票,係經多數決之通過有國民大會速記錄可稽,縱其議決之方式改採「無記名投票」等可認為有瑕疵,此一瑕疵是否即足影響上述決議之效果?即非毫無疑議。即若足以影響致動搖其決議,該決議既屬無效,則應屬憲法增修條文未能通過而不成立,要非憲法增修條文無效問題。
二、關於修正之實體部分
按憲法第一百七十一條規定,法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時,由司法院解釋之。同法第一百七十二條復規定,命令與憲法或法律牴觸者無效。故命令或法律有無牴觸憲法之疑義,經本院大法官審理結果,認有牴觸憲法者,本院自得以解釋宣示其為無效。至國民大會依憲法第一百七十四條規定所修改或制定之憲法或憲法增修條文與未經修改之憲法條文,係處於同等位階之地位,與上述命令、法律與憲法有高低位階之情形不同。我國憲法並未如若干國家憲法先例(例如德國),於憲法中明定某些憲法條文不得修改;而所謂「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存在之基礎﹂者,其具體內容如何?如何判定?是否包括修改之憲法條文規定?又其效力如何?有無超越憲法之規範效力?均未見諸憲法明文,再國民大會修改之憲法增修條文,與未經修改之憲法間,有無衝突之疑義,雖屬憲法解釋問題,依憲法第一百七十三條規定,本院大法官固有解釋之權,但經本院大法官審理後,如認其與未經修改之憲法條文或「憲法中具有本質重要性而為規範存立之基礎」者有間,有規範衝突之情形時,憲法有無賦予本院可經由憲法之解釋,並進而宣示憲法或憲法增修條文失效之職權,則非無疑問。本席以為憲法條文間規範衝突之解決,乃屬國家民主憲政走向之抉擇,自應循民主憲政原理決之。目前我國尚無關於國民直接可對國民大會通過之憲法修改條文或憲法增修條文複決機制之規定,無依此解決規範衝突之可能,惟憲法增修條文既與未經修改之憲法條文間顯有衝突,若冒然使憲法增修條文與之同時實施,勢必因適用有規範衝突之憲法造成憲政秩序之紊亂,此絕非主權者(國民)之福。為維護憲政秩序之安定,兼顧憲政之發展,造成規範衝突之憲法增修條文,自仍須經由民意之檢驗決定,不宜由本院大法官介入代為抉擇。故在有國民複決憲法修正條文之機制前,仍應由修憲機關就規範衝突重新檢討,作成合理而不衝突之整體修正以解決此一規範衝突。在規範衝突解決以前,該憲法增修條文應解為暫不得實施。此實為維護憲政運作之順利,避免憲政程序發生立即而明顯之紊亂,所作符合民主憲政目的之合理而不得已之解釋也。準此,則多數大法官認:
(1)憲法增修條文第一條國民大會代表第四屆起依比例代表方式選出,並以立法委員選舉各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票比例分配當選名額,依此種依附立法委員之選舉方式產生之國民大會代表,與憲法第二十五條規定之意旨,兩不相容構成規範衝突,雖為本席所認同,但其謂增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定,與自由民主憲政秩序自屬有違云云部分:本席以為憲法增修條文第一條關於國民大會代表之產生方式之修正,與憲法第二十五條規定,及依此精神所賦予國民大會代表之職權(以具有民選代表身分為前提之各項職權)之規定,固有規範衝突,但此衝突之解決,不論將來修憲機關再修改回復為修改前之原規定(即維持原有之憲政體制)或再修改而創設無規範衝突之憲政新體制,依首段說明,在修憲機關就上述規範衝突作成具體之修改抉擇以前,實難遽作何者與憲政秩序有違之結論。
(2)憲法增修條文第一條第三項後段及第四條第三項關於第三屆國民大會代表及第四屆立法委員任期之延長規定部分,與代議民主原理及國民主權原則不符,國民大會代表之自行延任違反選民付託與「利益迴避」原則有違部分:本席認為主權者(國民),選舉國民大會代表或立法委員時,係依當時憲法之規定限時的委任其行使職權,今依修憲延長其任期,除經主權者之同意(追認)外,自違主權者於選舉時依八十六年公布憲法增修條文第一條第六項、憲法第六十五條所為限時的委任,於其原任期屆滿時已失其代表性及正當性,則延長任期期間之「國民大會代表」、「立法委員」即與憲法第二十五條、第六十二條規定具有代表性及正當性之「國民大會代表」、「立法委員」性質不同,而發生規範衝突問題。或謂此等任期之延長,係為配合憲政改革之目的符合國家發展會議之共識,減少選舉次數,降低社會成本,切合國家發展需要及配合國家會計年度云云,惟憲法增修條文中,並無任何「憲政改革」之整體明確規定或宣示,而所謂國家發展會議之共識,亦未具憲法或法律之效果,縱第三屆國大代表有此構想,既未能規定於條文中,亦無拘束次屆國民大會代表之效力,則所謂「憲政改革」能否依其構想貫徹,尚屬未知之數;又所謂配合會計年度如何設計係法律層次,並無民意代表之選舉必與其配合之必然關係,況立法委員在任期中,有因立法院之解散(參照憲法增修條文第二條第五項)而須改選,亦未必能發生配合功能,其據以為延長任期之理由,即難謂為正當。是此項規範衝突,依上述說明,仍應由修憲機關,為合於憲法精神之解決。爰提出協同意見暨部分不同意見書如上。曾大法官華松提出之不同意見書。
不同意見書                大法官 曾華松
第三屆國民大會於八十八年九月四日第四次會議第十八次大會以無記名投票方式表決通過憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條修正條文關於修正或增訂部分,多數大法官之意見,認為其程序違背公開透明原則,瑕疵已達明顯重大之程度,違反修憲條文成立或效力之基本規範,其中第一條第一項至第三項、第四條第三項內容,並與憲法中具有本質之重要性,而為規範秩序賴以存立之基礎產生規範之衝突,為自由民主憲政秩序所不容。上開增修之四條條文,應自本解釋公布之日起失其效力,增修前之原條文繼續適用。其所持據以解釋之理由,無論程序上或實體上,本席均不能贊成。
依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定,聲請解釋憲法,須立法委員現有總額三分之一以上之聲請,就其行使職權,適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者,始符合受理要件。若立法委員於法律制定、修正之審議中,或法律修正草案尚在立法委員研擬中,或擬提案修憲,或對憲法增修條文本身合憲性發生懷疑,或預行假設憲法問題,徵詢本院意見者,均應不受理。良以司法權行使之前提,應該以有具體的爭議事件存在為前提,立法委員聲請釋憲,亦不例外。司法資源有限,應予珍惜,未達具體性之憲法諸問題,立法委員應自行研究,以確定其意義,殊無許其聲請司法院解釋之合法根據。否則,司法解釋淪為諮詢意見,當非國家設立司法機關之本意。又同法第四條第二項規定,大法官解釋之事項,以憲法條文有規定者為限。是以憲法及憲法增修條文,若有規定,某些憲法條文不得修改,或憲法之修正應獲得釋憲機關之核可,或其中某些條文之修正,應獲得全體國民多數之同意,則設有違反之者,當得由司法機關依聲請,宣告其修正條文或增修條文無效。遍查我國憲法條文及憲法增修條文,並無制衡國民大會機制之設計,若遽以憲法增修條文審議獲得通過,或違反學理上所指之議事程序公開透明原則、自由民主憲政秩序;或違背憲法條文中具有本質重要性而為規範秩序賴以存立之基礎;或未按國民大會議事規則第三十八條第二項行事,貿然宣告該增修條文無效,與司法機關應依憲法及法律獨立審判之憲法第八十條規定意旨,亦有未合,並不因現行憲法第一百七十二條關於憲法之解釋,列於第十四章憲法之施行及修改,而有不同。因為,司法機關之解釋憲法,畢竟與制憲或修憲機關之制憲或修憲不同,本於權力分立原則及司法自制原理,苟修憲之目的合法,且在憲法範圍內,則所有正當及顯然合於該目的,貫徹憲法條文和精神之方法,均為憲法之所許。
國民大會依憲法之規定,代表全國國民行使政權,固為憲法第二十五條所明定,但今日全國人民居住於中華民國政令所不能到達之大陸地區者,實居絕大多數,欲召集一必須具有全國性之國民大會,有事實上之困難。如何因應時空之變遷,改革政治機構以適應當前環境,已是全民一致之期望。憲法增修條文之設,即本此而來,其前言,明白規定:「為因應國家統一前之需要,依照憲法第二十七條第一項第三款及第一百七十四條第一款之規定,增修本憲法條文如左:(以下略)」,顯見憲法增修條文本身之增訂,其內容以及相關條文均有其正當目的,即旨在推動改革政治機構,並推展政府再造。就是希望對民眾提供專業、積極主動,並且有效率之服務。總統改為民選之目的在此,精省以及國民大會代表停止直接民選,改為比例代表制,並因應新制之改革,設有相當期間之適應緩衝期即國代及立委之延任,其目的亦在此。釋憲機關若置此於不顧,奢談其修訂有違公開透明原則及民主憲政秩序,未免令人有在憲法所設定的基礎與框架之下,憲法機關享有自由與形成之空間,釋憲者竟未加尊重之感。何況八十九年五月二十日前新制之國民大會代表以及立法委員之所謂延任,迄未實現,配套措施亦未問世,實際執行之後,利弊得失如何,亦無從懸斷之現在,對於增修條文之好或壞預下斷語,亦與求真求實之司法本質不符。益見立法委員之預行請求釋憲,既無予以解釋之必要與價值,自無從受理。釋憲機關審查之對象,就憲法之制定或修正而言,僅限於制定憲法或修正權限之有無,至制定之憲法是否高明則不在其內。釋憲機關行使權力之唯一防線,乃釋憲機關之自我抑制。釋憲機關違憲審查權,其行使範圍,並非有很大幅度之裁量空間,釋憲純屬義務的職權作用而已。釋憲機關與其他各機關具有同格之立場,亦即各擔當政治責任。釋憲機關祗立足於憲法所賦與之權限秩序,並非就憲法政策為合目的與否之判斷。
憲法增修條文關於民意代表之產生,初兼設有依政黨比例方式選出之代表,繼而有鑑於國民大會,因其他機關全部無法制衡,致憲政運作不理想,本次增修,乃將國民大會代表之產生,全部廢止直接民選,改為以比例代表方式選出,並以立法委員選舉,各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例,分配當選名額,核屬因應當前環境所為國會改革之一環,尚難謂非憲法所不許。此徵諸同屬受全體國民付託,遵照創立中華民國之孫先生遺訓,亦即本解釋理由內提及之中華民國憲法草案第一百四十三條第一項第一款,亦有異於現行憲法之規定,在全國完成地方自治之省區未達半數以上時,立法委員之產生並非全部直接民選;同屬依三民主義、五權憲法訂立之中華民國訓政時期約法(二十年六月一日公布同日施行)第八十七條更明定:全國有過半數省分達到憲政開始時期,即全省之地方自治完全成立時期,國民政府應即召開國民大會,決定憲法而頒布之;二十六年十一月十二日本是召集國民大會的日子,將由國民大會制定憲法而頒布之,並決定施行日期;同年全面對日抗戰開始,國民大會代表之選舉與召集已成為不可能,乃由國民政府明令延期;嗣現行憲法頒行,但仍屬兩岸分治,全國迄未統一。按一切議案能否實行,實行能否有利於建構新世紀之兩岸關係.「實地」是一個重要的決定條件。中華民國處於今日環境,秉持因應國家統一前之需要,憲法增修條文雖迭有修正,但其前言,「為因應國家統一前之需要」,始終未變,增修條文既有其宏觀之正當目的,且均在憲法框架內運作修訂,自難援用國內外與本件憲法增修條文無關之相關案例、解釋、學說或學者之見解,任意比附援引,資為受理解釋及宣告系爭增修條文應屬無效之依據。蓋憲法乃國家根本大法,縱令今後,在全國統一前,國民大會代表非由直接民選而來,亦不虞此非民選之國大代表,在秉持政黨政治之合理運作下,得自行隨意逃脫憲法之框架胡作非為,任意為不利於全體國民之修憲行為。若有之,其既屬逾越憲法增修條文前言所框架之範圍,當然得依聲請由司法機關宣布其修正違憲無效,因為,司法機關此際已有加以解釋之必要與價值故也。因之,若置因應全國統一前需要之憲法增修條文前言於不論,亦未檢驗增修條文本身,有無逾越增修條文前言之範圍,完全將憲法本文與增修條文,等同觀察,並進而或謂規範內容相互矛盾,或謂無故延任,或謂國家發生重大變故始能停止改選。凡此論點,核屬或將性質不同適用範圍亦異之特別法與普通法混為一談兩相比較,或將國會改革與緊急命令機制相混,均不足為訓。又國民大會依憲法增修條文第一條第九項,享有國會自律權,會期之決定或延長、會議之公開、停止之決定等,均由國民大會代表自行決定,其增修憲法條文,苟合乎憲法第一百七十四條第一款之規定即可,其議事程序之進行,若已合於多數決之原則,縱令其未適用其自訂於前之國民大會議事規則,亦無不可。本於司法不告不理之原則,本解釋竟以其議事程序違背公開透明原則,瑕疵已達明顯重大程度為由,一併將聲請人未聲請解釋之本次憲法增修條文第四條第三項後段( 立法委員任期自九十一年七月一日起為四年)、第九條(精省之規定)、第十條第八款(社會救助等)第九款(尊重軍人等)一併宣告為無效,顯然有違修憲本意,且將增修前現已因事過境遷而無適用餘地致為現行條文所刪除之原條文第九條第二項(第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長之任期至八十七年十二月二十日止)又恢復適用,亦於法不合。
總之,本件聲請釋憲意旨,或係對修憲機關增修之憲法條文變更本文所規定國民大會代表及立法委員任期,以及其產生方式,持不同意見;或係涉及國民大會議事自律事項,或係對將來行使職權事項,預行聲請解釋憲法。並非就立法委員現時行使職權之具體事項,適用憲法規定,而發生客觀上之疑義,與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款所定之受理要件不符,依同條第三項之規定,以及上揭說明,應不受理。至憲法結構之調整,應由有權修憲之機關,衡情度勢,斟酌損益,非關釋憲機關之權限。又中華民國政治機構、社會組織、經濟生活,其形式姿態,為適應當前情事,盡可千變萬化,應時推移,而勵行地方自治,建立憲政基礎之精神,不得改變,自屬當然,併此敘明。爰提出不同意見書如上。
相關法令為:
(一)憲法第一條、第二條、第四條、第七條、第二十五條、第二十六條、第二十七條第一項第三款、第二十八條第二項、第七十八條、第七十九條第二項、第一百十七條、第一百三十三條、第一百三十五條、第一百七十一條、第一百七十三條、第一百七十四條。
(二)憲法增修條文(八十三年八月一日公布)第一條第九項。
(三)憲法增修條文(八十六年七月二十一日修正公布)第一條第三項第四款、第二條第五項、第五條、第八條。
(四)憲法增修條文(八十八年九月十五日修正公布)第一條、第四條、第五條、第八條、第九條、第十條。
(五)司法院釋字第三十一號、第八十五號、第二五四號、第二六一號、第三一四號、第三三一號、第三四二號、第三八一號、第四0一號、第四一九號解釋。
(六)動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款。
(七)司法院大法官審理案件法第四條、第五條第一項第三款。
(八)國民大會議事規則第三十八條第二項。
(九)國民大會組織法第八條。